Wprowadzenie
W praktyce bankowej analiza sankcyjna w naturalny sposób kojarzy się ze screeningiem z listami sankcyjnymi. Bank dysponuje danymi klienta, odbiorcy płatności, beneficjenta rzeczywistego, banków uczestniczących w rozliczeniu czy innych podmiotów widocznych w procesie i porównuje je z właściwymi listami sankcyjnymi. Jeżeli pojawia się trafienie, uruchamiana jest dalsza analiza. Jeżeli trafienia nie ma, operacja może przejść do kolejnego etapu realizacji. Jest to rozwiązanie racjonalne, potrzebne i w znacznej części możliwe do automatyzacji. Problem zaczyna się wtedy, gdy brak trafienia zaczyna być utożsamiany z odpowiedzią na szersze pytanie o dopuszczalność transakcji. Współczesny system środków ograniczających jest bowiem znacznie szerszy niż katalog osób i podmiotów wymienionych w załącznikach do rozporządzeń sankcyjnych. Już w ramach klasycznych sankcji finansowych skutki zamrożenia mogą dotyczyć aktywów pozostających własnością lub pod kontrolą osoby z listy, mimo że formalnym posiadaczem albo kontrahentem banku jest inny podmiot. Zakaz udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych obejmuje z kolei zarówno udostępnianie bezpośrednie, jak i pośrednie oraz działania podejmowane na rzecz osoby sankcjonowanej.
Jeszcze wyraźniej granice modelu opartego na listach widać przy sankcjach gospodarczych i sektorowych. Tutaj zakaz może dotyczyć określonego towaru, technologii, usługi, finansowania, inwestycji, kierunku geograficznego lub innego elementu transakcji. Wszystkie podmioty widoczne przy płatności mogą być „czyste” z perspektywy list sankcyjnych, a sama transakcja gospodarcza nadal może podlegać ograniczeniu. W takim przypadku screening listowy działa prawidłowo, tyle że odpowiada na pytanie, które nie rozstrzyga o dopuszczalności operacji. Rządowy projekt ustawy o środkach ograniczających, wniesiony do Sejmu 6 sierpnia 2026 r. jako druk sejmowy nr 3003, dobrze pokazuje rozległość tego problemu. Projektowany art. 55 obejmuje odpowiedzialnością administracyjną nie tylko przypadki niedozwolonego udostępnienia środków finansowych lub zasobów gospodarczych i brak ich zamrożenia. W katalogu znajdują się również m.in. zawieranie i realizowanie transakcji objętych środkiem ograniczającym, obrót towarami, sprzętem, technologią i oprogramowaniem, świadczenie związanych z nimi usług, finansowanie, pomoc finansowa oraz szeroki zakres usług finansowych i płatniczych. Projekt przewiduje równolegle odpowiedzialność karną za część naruszeń oraz istotne zmiany w odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.
Nie należy przy tym odczytywać art. 55 projektu jako przepisu tworzącego cały katalog materialnych zakazów sankcyjnych. Jego konstrukcja jest inna: odpowiedzialność ma dotyczyć wykonywania wskazanych czynności z naruszeniem zakazu lub niedopełnieniem obowiązku wynikających ze środka ograniczającego. Treści konkretnego zakazu nadal trzeba więc szukać przede wszystkim we właściwym rozporządzeniu Unii Europejskiej, a w odniesieniu do krajowych środków ograniczających – w odpowiedniej podstawie krajowej. Projekt tworzy natomiast znacznie pełniejszą krajową architekturę stosowania, kontroli i sankcjonowania naruszeń tych obowiązków. To właśnie sprawia, że przed bankami pojawia się pytanie trudniejsze niż aktualność wykorzystywanych list sankcyjnych. Trzeba bowiem ustalić, skąd bank ma wiedzieć, że konkretna operacja, której strony prawidłowo przeszły screening listowy, nadal wchodzi w zakres zakazu sankcyjnego. Nie jest to wyłącznie kwestia parametrów systemu informatycznego. Dotyczy zakresu wiedzy banku o transakcji oraz momentu, w którym informacje już znajdujące się w jego dyspozycji powinny spowodować wyjście poza standardową kontrolę i przejście do pogłębionej analizy.
Napięcie jest szczególnie dobrze widoczne przy płatnościach. Bank realizujący przelew wykonuje usługę finansową o określonej, stosunkowo łatwej do opisania funkcji. Sama płatność może być jednak tylko jednym elementem dużo szerszej transakcji gospodarczej. Klient wie, czego dotyczy kontrakt, za jaki towar albo usługę płaci, kto jest końcowym użytkownikiem towaru, jaki jest gospodarczy cel operacji i jakie podmioty występują w całym łańcuchu. Bank może znać tylko część tego obrazu. Zakres tej wiedzy zależy ponadto od roli banku. Instytucja finansująca konkretną transakcję może posiadać umowę, faktury, informacje o przedmiocie finansowania, a czasami również dokumentację techniczną i handlową. Przy finansowaniu handlu zestaw dostępnych danych może być jeszcze inny. Bank prowadzący rachunek zna klienta i jego profil działalności, ale nie musi znać gospodarczej podstawy każdej płatności. Bank pośredniczący w łańcuchu płatniczym może natomiast widzieć jedynie fragment danych dotyczących całej operacji.
Prawo sankcyjne nie może abstrahować od gospodarczej rzeczywistości transakcji tylko dlatego, że jej finansowa część przybrała postać polecenia przelewu. Jednocześnie trudno przyjąć model, w którym bank ma przed wykonaniem każdej płatności odtworzyć całą transakcję handlową klienta. Między szerokością sankcyjnego zakazu a ograniczonym zakresem informacji pozostających w dyspozycji banku znajduje się rzeczywiste napięcie praktyczne, które nowy projekt czyni jeszcze istotniejszym. Żeby właściwie je uchwycić, trzeba przejść przez kilka kolejnych warstw systemu sankcyjnego. Pierwsza dotyczy własności i kontroli, a więc sytuacji, w której skutki sankcji finansowych wykraczają poza podmioty literalnie wymienione na liście. Druga wiąże się z szerokim rozumieniem udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych. Trzecia dotyczy sankcji gospodarczych, gdzie przedmiotem zakazu może być sama transakcja niezależnie od statusu jej stron. Dopiero zestawienie tych elementów pozwala prawidłowo postawić pytanie o to, czego bank powinien dowiedzieć się przed wykonaniem konkretnej operacji.
Lista sankcyjna nie pokazuje całego zakresu sankcji osobowych
Najbardziej intuicyjnym elementem sankcji finansowych jest lista. W rozporządzeniach takich jak rozporządzenie Rady (UE) nr 269/2014 wskazywane są osoby fizyczne i prawne, podmioty oraz organy objęte środkami ograniczającymi, a następnie określane są skutki ich wpisania. W przypadku zamrożenia aktywów chodzi zarówno o środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością wskazanych osób i podmiotów, jak i pozostające w ich posiadaniu, faktycznym władaniu lub pod kontrolą. Towarzyszy temu zakaz bezpośredniego lub pośredniego udostępniania takich środków i zasobów osobom objętym sankcjami albo na ich rzecz. Już konstrukcja tego mechanizmu pokazuje, że lista identyfikuje osoby i podmioty sankcjonowane, ale nie daje kompletnej odpowiedzi na pytanie o zakres aktywów i relacji gospodarczych podlegających ograniczeniom.
Kluczowe znaczenie uzyskują kryteria własności i kontroli. Po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem Rady (UE) 2025/2037 samo rozporządzenie nr 269/2014 definiuje „własność” osoby prawnej, podmiotu lub organu jako posiadanie 50% lub więcej praw własności albo posiadanie w nich większościowego udziału. „Kontrolowanie” ma charakter bardziej funkcjonalny i obejmuje otwarty katalog kryteriów, w tym m.in. prawo lub wykonywanie uprawnienia do powoływania lub odwoływania większości członków organu, samodzielne dysponowanie większością praw głosu na podstawie umowy z innymi wspólnikami lub akcjonariuszami oraz prawo wywierania dominującego wpływu. Różnica ma duże znaczenie dla praktyki bankowej. Próg własności wynosi 50%, ale niezależnie od niego kontrola może występować także przy niższym udziale, jeżeli inne okoliczności pozwalają osobie sankcjonowanej rzeczywiście przesądzać o działaniach spółki. Mniejszościowy udział nie przesądza oczywiście o istnieniu kontroli, ale może wymagać spojrzenia na szerszy układ stosunków. Znaczenie może mieć rozproszenie pozostałego akcjonariatu, szczególne uprawnienia korporacyjne, prawo powoływania członków organów, umowy wspólników, faktyczny sposób podejmowania decyzji czy inne mechanizmy wpływu.
Podobny problem może pojawić się po zmianie struktury właścicielskiej. Formalne zbycie udziałów przez osobę objętą sankcjami nie zawsze przesądza o rzeczywistym zerwaniu dotychczasowego wpływu. Jeżeli zmiana następuje w bliskim związku czasowym z wpisem na listę, jeżeli nabywcą jest osoba pozostająca w ścisłej relacji z dotychczasowym właścicielem albo jeżeli osoba sankcjonowana zachowuje szczególne uprawnienia, ocena może wymagać uwzględnienia faktycznego sposobu funkcjonowania podmiotu po zmianie. Sam rejestr właścicielski nie zawsze odpowiada na pytanie o kontrolę. Dla banku oznacza to, że analiza sankcyjna struktury klienta lub kontrahenta nie może zostać sprowadzona do mechanicznego porównania jego nazwy z listą. Nie można jej również bez dalszej refleksji utożsamiać z ustaleniem beneficjenta rzeczywistego dokonanym na potrzeby AML. Oba reżimy korzystają z informacji o własności i kontroli, lecz czynią to w innym celu i niekoniecznie przy wykorzystaniu identycznych kryteriów.
W AML zasadnicze pytanie dotyczy ustalenia osoby fizycznej, która ostatecznie posiada lub kontroluje klienta, względnie w inny sposób sprawuje nad nim kontrolę. W sankcjach analiza służy ustaleniu, czy aktywa albo podmiot pozostają własnością lub pod kontrolą osoby objętej konkretnym środkiem ograniczającym i jakie skutki rodzi to w świetle właściwego rozporządzenia. Dokumentacja KYC może być zatem bardzo ważnym źródłem informacji dla procesu sankcyjnego, ale jej wynik nie zastępuje odrębnej kwalifikacji.
Znaczenie tego rozróżnienia staje się szczególnie wyraźne w przypadku spółki, która sama nie znajduje się na liście sankcyjnej. Formalnie screening listowy jej nazwy nie powinien przynieść trafienia. Jeżeli jednak spółka pozostaje własnością lub pod kontrolą osoby sankcjonowanej, trzeba ocenić konsekwencje tej relacji dla środków znajdujących się w banku oraz nowych czynności wykonywanych na jej rzecz. W unijnym podejściu może to prowadzić między innymi do oceny, czy przekazanie środków niewpisanemu podmiotowi stanowi w istocie ich pośrednie udostępnienie osobie objętej sankcjami, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 12 marca 2026 r. w sprawie EM SYSTEM, C-84/24, wydanym na gruncie rozporządzenia nr 765/2006 dotyczącego Białorusi. TSUE uznał, że środki znajdujące się na rachunkach spółki niewpisanej na listę, w której osoba objęta sankcjami posiada 50% udziałów, należy domniemywać jako pozostające w posiadaniu lub pod kontrolą tej osoby i co do zasady zamrozić. Domniemanie to musi jednak być wzruszalne: spółka powinna mieć możliwość wykazania, że środki faktycznie nie pozostają w posiadaniu ani pod kontrolą osoby z listy. Wyrok dotyczył innego reżimu sankcyjnego, ale stanowi istotny punkt odniesienia dla bankowej analizy własności i kontroli.
Nie oznacza to automatycznego „rozszerzania listy” na każdy podmiot pozostający w jakimkolwiek związku gospodarczym z osobą sankcjonowaną. Samego podmiotu nie wpisuje się przez to na listę, ale skutki środka mogą objąć jego aktywa, jeżeli spełnione są kryteria własności lub kontroli, czego szczególnie wyraźnym przykładem jest EM SYSTEM. Właśnie dlatego konieczne jest rozróżnianie zwykłego powiązania, własności oraz kontroli, a następnie uwzględnianie konkretnego sposobu wykorzystania środków lub zasobów. Zbyt szeroka interpretacja prowadziłaby do obejmowania ograniczeniami relacji, których prawo sankcyjne nie zamierza objąć. Zbyt formalistyczna tworzyłaby natomiast łatwą drogę do obchodzenia sankcji poprzez wykorzystanie odrębnych prawnie podmiotów.
Właśnie tutaj pojawia się pierwszy praktyczny problem banku. Lista ma charakter formalny, natomiast kontrola może mieć charakter faktyczny i ekonomiczny. System screeningu listowego może zatem funkcjonować bez zarzutu i prawidłowo nie wygenerować trafienia, a jednocześnie nie odpowiedzieć na pytanie, czy podmiot formalnie niewpisany na listę znajduje się w obszarze oddziaływania sankcji ze względu na sposób wykonywania nad nim kontroli. Ma to znaczenie zarówno dla aktywów już znajdujących się w banku, jak i dla nowych czynności. Analiza własności i kontroli może wpływać na ocenę obowiązku zamrożenia, ale również na możliwość wykonania płatności, udzielenia kredytu, wystawienia gwarancji czy świadczenia innej usługi. Pierwsza granica screeningu listowego pojawia się więc jeszcze zanim przejdziemy do sankcji gospodarczych: brak nazwy podmiotu na liście nie kończy analizy, jeżeli istnieje problem własności albo kontroli. Nawet ustalenie tej kwestii nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów. Trzeba jeszcze odpowiedzieć na pytanie, jaki zakres ma jeden z podstawowych zakazów towarzyszących zamrożeniu aktywów – zakaz udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych.
Udostępnienie środków i zasobów: znaczenie ma więcej niż formalny odbiorca
Drugim źródłem odejścia od prostego modelu listowego jest szerokość pojęć „środków finansowych”, „zasobów gospodarczych” oraz ich „udostępniania”. Już same definicje pokazują, że system nie koncentruje się wyłącznie na pieniądzach znajdujących się na rachunku. Środki finansowe obejmują także m.in. papiery wartościowe, wierzytelności, kredyty, gwarancje, akredytywy i inne zobowiązania finansowe. Projekt polskiej ustawy przyjmuje analogicznie szerokie ujęcie i zalicza do nich m.in. depozyty, salda na rachunkach, kredyty, prawa potrącenia, gwarancje, akredytywy oraz kryptoaktywa. Zasoby gospodarcze mają jeszcze bardziej otwarty charakter. Są nimi różnego rodzaju aktywa materialne i niematerialne, ruchome i nieruchome, które nie stanowią środków finansowych, ale mogą służyć uzyskiwaniu środków finansowych, towarów lub usług. W ten sposób prawo sankcyjne obejmuje nie tylko pieniądze i klasyczne instrumenty finansowe, lecz szerzej gospodarczą zdolność aktywa do generowania wartości.
Ma to znaczenie dla samej funkcji zamrożenia. Celem nie jest wyłącznie techniczna blokada rachunku osoby sankcjonowanej. System ma uniemożliwić korzystanie z majątku w sposób pozwalający uzyskać środki, towary lub usługi oraz zapobiegać dostarczaniu osobie sankcjonowanej nowych wartości ekonomicznych. Dlatego zakaz udostępniania obejmuje działania bezpośrednie i pośrednie, a także działania podejmowane na rzecz osoby lub podmiotu objętych sankcjami. Szerokie znaczenie „udostępnienia” od dawna znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TSUE. W sprawie Möllendorf i Möllendorf-Niehuus, C-117/06, dotyczącej czynności związanych z przeniesieniem nieruchomości, Trybunał analizował zakaz udostępniania zasobów gospodarczych osobom objętym sankcjami. Istotne znaczenie przypisał rzeczywistemu skutkowi czynności, czyli uzyskaniu przez osobę sankcjonowaną możliwości korzystania z aktywa, a nie jedynie formalnemu opisowi poszczególnych etapów transakcji. Podejście to dobrze pokazuje funkcjonalny charakter sankcji. Jeżeli różne czynności prawne prowadzą ostatecznie do oddania zasobu do dyspozycji osoby objętej ograniczeniami, sama forma prawna transakcji nie może przesądzać o braku zastosowania zakazu. Dla oceny istotny jest rezultat gospodarczy.
Jeszcze wyraźniej widać to w sprawie Afrasiabi, C-72/11. Spór dotyczył pieca do spiekania, który miał zostać dostarczony podmiotowi niewymienionemu bezpośrednio na liście. Z okoliczności sprawy wynikało jednak, że podmiot ten może działać na rzecz, pod kontrolą lub zgodnie z instrukcjami podmiotu objętego sankcjami, a urządzenie miało być wykorzystywane w działalności przynoszącej temu ostatniemu gospodarczy rezultat. TSUE dopuścił zakwalifikowanie takiej sytuacji jako pośredniego udostępnienia zasobu gospodarczego. Osoba sankcjonowana nie musiała być formalnym nabywcą ani bezpośrednim posiadaczem aktywa. Istotne było to, czy poprzez konstrukcję z udziałem podmiotu pośredniego uzyskuje możliwość korzystania z ekonomicznego potencjału zasobu. Sprawa Afrasiabi pokazuje również, że zasób gospodarczy nie musi w chwili udostępnienia bezpośrednio generować środków finansowych. Znaczenie może mieć jego zdolność do wykorzystania gospodarczego w przyszłości. W konsekwencji analizie podlega nie tylko bezpośredni przepływ pieniądza, lecz również możliwość dostarczenia osobie sankcjonowanej aktywa, które może zostać wykorzystane do prowadzenia działalności lub pozyskiwania innych wartości.
Z perspektywy banku prowadzi to do pytania szerszego niż identyfikacja formalnego odbiorcy płatności. Bank może uczestniczyć w operacji, w której środki trafiają do osoby niewpisanej na listę, ale gospodarczy efekt operacji służy podmiotowi sankcjonowanemu. Znaczenie może mieć relacja kontroli, działanie na rzecz podmiotu z listy, konstrukcja wykorzystująca pośrednika lub inne okoliczności pozwalające ustalić podmiot faktycznie odnoszący korzyść gospodarczą z czynności. Nie należy tego jednak odczytywać jako generalnego zakazu wykonywania płatności na rzecz każdego podmiotu pozostającego w gospodarczej relacji z osobą sankcjonowaną. Taka interpretacja byłaby równie wadliwa jak ograniczenie analizy do formalnej nazwy odbiorcy. Samo powiązanie nie jest tożsame z własnością, kontrolą ani pośrednim udostępnieniem. Konieczna pozostaje kwalifikacja konkretnej relacji i skutku gospodarczego czynności.
Warto w tym miejscu wyraźnie rozdzielić dwa obowiązki, które w praktyce bywają wrzucane do jednego worka: zamrożenie oraz nieudostępnianie. Zamrożenie dotyczy środków i zasobów już będących własnością, pozostających w posiadaniu, faktycznym władaniu lub pod kontrolą osoby objętej sankcjami. Zakaz udostępniania ma natomiast uniemożliwiać dostarczanie jej kolejnych środków i zasobów, zarówno bezpośrednio, jak i za pośrednictwem innych osób. Projektowana ustawa zachowuje tę różnicę. W art. 55 odrębnie wskazano bezpośrednie lub pośrednie udostępnianie środków oraz brak zamrożenia aktywów, a podobne rozróżnienie pojawia się w części karnej. Dla banku oznacza to dwa odrębne rodzaje problemów operacyjnych: ustalenie, które aktywa powinny zostać unieruchomione, oraz ocenę, czy nowa czynność nie doprowadzi do niedozwolonego dostarczenia wartości osobie sankcjonowanej. Do tego momentu cały czas pozostajemy jednak przy sankcjach, których punktem odniesienia jest konkretna osoba albo podmiot. Nawet przy pośrednim udostępnianiu ostatecznie pytamy o to, czy wartość gospodarcza trafia do osoby objętej sankcjami lub na jej rzecz. Sankcje gospodarcze wprowadzają kolejną warstwę, w której taka osoba może w ogóle nie występować.
Sankcje gospodarcze: transakcja może być zakazana mimo „czystych” stron
Przy sankcjach gospodarczych i sektorowych konstrukcja zakazu może oderwać się od indywidualnego statusu stron. Ograniczenie może dotyczyć sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu określonego towaru albo technologii, świadczenia określonej usługi, udzielania finansowania lub pomocy finansowej, dokonywania inwestycji, transportu czy innego rodzaju współpracy gospodarczej. W takim modelu osoba płatnika i odbiorcy nadal może mieć znaczenie, lecz nie musi stanowić elementu decydującego. W efekcie możliwa jest sytuacja, w której klient banku, jego kontrahent, ich właściciele oraz beneficjenci rzeczywiści nie figurują na żadnej liście sankcyjnej. Screening listowy wszystkich stron może zakończyć się bez trafienia, a transakcja nadal pozostawać zakazana. Powód znajduje się bowiem nie w statusie uczestników, lecz w tym, czego dotyczy wykonywana działalność.
Projekt polskiej ustawy bardzo dobrze oddaje tę różnorodność. Projektowany art. 55 poza klasycznymi obowiązkami związanymi z zamrożeniem i nieudostępnianiem obejmuje m.in. zawieranie i wykonywanie transakcji objętych zakazami, obrót towarami, sprzętem, technologią i oprogramowaniem, świadczenie pomocy technicznej, finansowanie, pomoc finansową, usługi inwestycyjne, działalność finansową, płatności, usługi ubezpieczeniowe oraz szeroki katalog innych usług. Nie jest to katalog czynności zakazanych sam przez się. Za każdym razem trzeba ustalić, czy konkretny środek ograniczający rzeczywiście obejmuje daną czynność. Samo udzielenie kredytu czy wykonanie przelewu pozostaje oczywiście co do zasady legalną działalnością bankową. Problem powstaje wtedy, gdy dana czynność staje się elementem działania zakazanego przez właściwe rozporządzenie sankcyjne.
Dla banku prowadzi to do zasadniczej zmiany perspektywy. Przy sankcjach osobowych pierwszym pytaniem jest zwykle „z kim mamy do czynienia?”. Przy sankcjach gospodarczych może być konieczne zadanie kolejnego: „czego ta transakcja dotyczy?”. Znaczenie mogą mieć rodzaj i klasyfikacja towaru, technologia, charakter usługi, kierunek dostawy, miejsce końcowego wykorzystania, rodzaj finansowania albo inna właściwość transakcji gospodarczej.
To z kolei tworzy problem szczególnie trudny dla płatności. Bank zna charakter czynności, którą sam wykonuje – realizuje zlecenie płatnicze i transferuje środki. Płatność jest jednak często wykonaniem zobowiązania wynikającego z kontraktu, którego stroną bank nie jest. Prawna dopuszczalność tej płatności może być więc zależna od okoliczności znajdujących się poza samą usługą płatniczą. W tym miejscu nie można odpowiedzieć prostą tezą, że skoro bank jedynie przekazuje środki klienta, gospodarcza transakcja znajdująca się za płatnością nie ma dla niego znaczenia. Jednocześnie nie można też każdej usługi płatniczej utożsamiać z finansowaniem czynności klienta. Granicę pomiędzy tymi stanowiskami bardzo dobrze pokazuje wyrok TSUE w sprawie Rosneft.
Rosneft: płatność nie jest pomocą finansową, ale może być elementem zakazanej transakcji
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 28 marca 2017 r. w sprawie Rosneft, C-72/15 jest dla banków jednym z najciekawszych orzeczeń dotyczących praktycznego stosowania sankcji gospodarczych. Nie dlatego, że ustanawia ogólny standard sankcyjnego monitoringu płatności. Jego znaczenie polega na pokazaniu, że charakter usługi wykonywanej przez bank i charakter transakcji gospodarczej, której ta usługa służy, są dwiema odrębnymi kwestiami, których nie zawsze można oceniać niezależnie. Jedno z pytań prejudycjalnych dotyczyło pojęcia „pomocy finansowej” przewidzianego w ówczesnych przepisach rozporządzenia nr 833/2014 dotyczących określonych towarów związanych z sektorem naftowym. Wątpliwość sprowadzała się między innymi do tego, czy samo przetwarzanie przez bank płatności związanej z transakcją dotyczącą towaru objętego tym reżimem stanowi udzielenie pomocy finansowej.
TSUE przyjął, że nie. Trybunał odwołał się do charakteru takich instrumentów jak dotacje, pożyczki czy ubezpieczenie kredytów eksportowych, w których podmiot finansujący angażuje własne zasoby lub bierze na siebie określone ryzyko finansowe. Bank przetwarzający płatność przekazuje natomiast środki klienta. Sama czynność płatnicza nie staje się przez to „pomocą finansową” w rozumieniu analizowanego przepisu. Rozstrzygnięcie jest ważne także metodologicznie. Pokazuje, że pojęcia użyte w przepisach sankcyjnych należy interpretować zgodnie z ich zakresem i nie można rozszerzać ich tylko dlatego, że szersza interpretacja zwiększałaby skuteczność sankcji. Bank, który dokonuje technicznego rozliczenia płatności, nie staje się automatycznie finansującym gospodarcze przedsięwzięcie klienta.
Gdyby na tym zakończyć analizę wyroku, można byłoby jednak wyciągnąć zbyt daleko idący wniosek, że bank wykonujący płatność nie musi interesować się transakcją gospodarczą znajdującą się za przelewem. TSUE wyraźnie temu zapobiegł. Trybunał zastrzegł, że dokonana wykładnia pojęcia „pomocy finansowej” pozostaje bez uszczerbku dla zakazu przetwarzania płatności związanych z transakcją handlową, która sama była objęta zakazem wynikającym z art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 833/2014.
To właśnie ten fragment Rosneftu najlepiej pokazuje właściwe napięcie. Bank może nie udzielać kredytu. Może nie finansować transakcji ze środków własnych, nie wystawiać gwarancji ani nie otwierać akredytywy. Może wyłącznie wykonywać przelew z rachunku klienta. W odniesieniu do konkretnego zakazu udzielania pomocy finansowej ta różnica przesądza, że jego czynność nie mieści się w danym pojęciu. Nie oznacza to jednak, że na tym kończy się sankcyjna ocena płatności. Wyłączenie samego przetwarzania płatności z pojęcia „pomocy finansowej” nie przesądza o dopuszczalności transferu na gruncie innych mających zastosowanie zakazów sankcyjnych.
Powstaje więc bardzo ważne rozróżnienie. Sama płatność może nie stanowić zakazanej „pomocy finansowej”, ale trzeba odrębnie ustalić, czy inny konkretny zakaz nie obejmuje przetwarzania płatności albo transakcji, której płatność służy. Nie ma w tym sprzeczności. Pierwsza ocena dotyczy charakteru usługi wykonywanej przez bank, druga – zakresu innych właściwych zakazów sankcyjnych i ich znaczenia dla rozliczanej transakcji.
Właśnie dlatego Rosneft ma znaczenie wykraczające poza konkretny stan prawny analizowany przez Trybunał. Pokazuje bardziej generalny mechanizm sankcji gospodarczych: kwalifikacja czynności banku może wymagać uwzględnienia kwalifikacji transakcji gospodarczej znajdującej się w tle, ale zawsze poprzez odwołanie do konkretnego zakazu mającego zastosowanie do danej płatności lub transakcji. Dla screeningu listowego konsekwencja jest zasadnicza. System może prawidłowo sprawdzić klienta, odbiorcę, banki, właścicieli oraz inne podmioty. Może prawidłowo nie znaleźć żadnego trafienia. Nie odpowie jednak na pytanie, czy płatność dotyczy zakazanego towaru, technologii lub usługi. To nie jest wada screeningu listowego – po prostu nie do tego został zaprojektowany.
W sankcjach gospodarczych pytanie „komu płaci klient?” może więc wymagać uzupełnienia pytaniem „za co płaci?”. I właśnie tutaj zaczyna się najtrudniejsza część problemu, ponieważ wiedza potrzebna do odpowiedzi na drugie pytanie bardzo często znajduje się przede wszystkim po stronie klienta.
Bank widzi płatność, klient zna jej gospodarcze tło
Prawidłowa ocena sankcji gospodarczych może zależeć od informacji, które wcale nie są typowym elementem procesu płatniczego. Dla zakwalifikowania transakcji znaczenie może mieć rodzaj towaru, jego parametry i klasyfikacja, końcowe przeznaczenie, miejsce dostawy, charakter świadczonej usługi, rola poszczególnych pośredników czy gospodarczy cel struktury transakcyjnej. Tymczasem zakres danych dostępnych bankowi zależy od produktu i pozycji, jaką instytucja zajmuje w całej operacji. Nie istnieje w tym zakresie jeden abstrakcyjny „bank”. Bank kredytujący zakup określonego aktywa może dysponować dokumentacją znacznie szerszą niż bank jedynie wykonujący przelew. Przy finansowaniu handlu instytucja może otrzymywać faktury, dokumenty przewozowe, opisy towarów czy inne dokumenty związane z realizowanym instrumentem. Przy kredycie celowym będzie znała przeznaczenie finansowania. Bank prowadzący rachunek może natomiast posiadać szeroką wiedzę o kliencie, jego strukturze właścicielskiej, rodzaju działalności i typowych kontrahentach, ale nie musi znać podstawy prawnej każdej indywidualnej płatności. Bank korespondent ma z kolei dostęp jedynie do tej części informacji, która towarzyszy mu w łańcuchu rozliczeniowym.
Treść zakazu sankcyjnego pozostaje taka sama niezależnie od roli banku. Zmienia się jednak zakres informacji pozwalających mu rozpoznać ten zakaz. To rozróżnienie jest fundamentalne, ponieważ nie pozwala ani wymagać identycznych działań od wszystkich uczestników procesu, ani przyjąć, że ograniczona rola techniczna zawsze zwalnia z uwzględnienia informacji, które rzeczywiście są dostępne. Rosneft dobrze pokazuje oba końce tego problemu. Z jednej strony TSUE odmówił traktowania każdej usługi płatniczej jako finansowania transakcji gospodarczej. Z drugiej – techniczny charakter przelewu nie pozwolił na całkowite oderwanie go od transakcji objętej zakazem. W praktyce pozostaje więc przestrzeń pomiędzy pełną wiedzą o całym kontrakcie a mechanicznym wykonywaniem płatności na podstawie samych danych identyfikujących jej strony.
Nie można rozwiązać tego napięcia poprzez założenie, że bank powinien rekonstruować całą gospodarczą historię każdej płatności. Taki model byłby nie tylko niewykonalny operacyjnie, lecz również nie odpowiadałby podziałowi obowiązków pomiędzy uczestnikami obrotu. Eksporter wie, jaki towar sprzedaje i gdzie ma on trafić. Importer zna przeznaczenie nabywanego produktu. Strony umowy znają jej warunki, kontrahentów, pośredników i cel gospodarczy. Bank ma dostęp do tych informacji w takim zakresie, w jakim wynikają one z produktu, relacji z klientem lub konkretnych okoliczności transakcji. Nie można jednak również przyjąć przeciwnego modelu, w którym zakres odpowiedzialności banku wyznacza wyłącznie zawartość pojedynczego komunikatu płatniczego. Bank często posiada bowiem informacje pochodzące z innych procesów. Może znać profil działalności klienta, jego głównych kontrahentów, strukturę właścicielską, cel udzielonego finansowania albo rodzaj projektu, który wcześniej analizował. Znaczenie może mieć również wiedza powstała przy wcześniejszych transakcjach.
W tym miejscu pojawia się problem architektury informacji w banku. Dane istotne sankcyjnie nie muszą znajdować się w jednym systemie ani w jednej jednostce organizacyjnej. Informacje o własności i kontroli są gromadzone w ramach KYC. Wiedza o celu finansowania znajduje się w dokumentacji kredytowej. Dane o towarze mogą być obecne w finansowaniu handlu. Informacje o kierunku płatności i jej uczestnikach występują w systemach transakcyjnych. Doradca klienta może znać kontekst biznesowy niewidoczny w samym przelewie. Sama obecność informacji w banku nie oznacza oczywiście, że każda z nich powinna automatycznie zasilać każdą kontrolę sankcyjną. Taki model generowałby ogromną liczbę przypadkowych powiązań i mógłby uczynić proces nieefektywnym. Znaczenie ma raczej zdolność rozpoznania tych sytuacji, w których informacja znajdująca się w innym procesie rzeczywiście zmienia sankcyjną ocenę konkretnej czynności.
Od 30 grudnia 2025 r. ten sposób myślenia znajduje dodatkowe oparcie w wytycznych EBA dotyczących wdrażania unijnych i krajowych środków ograniczających. EBA/GL/2024/14 odnoszą się do wewnętrznych polityk, procedur, kontroli i zarządzania ryzykiem w instytucjach finansowych, natomiast EBA/GL/2024/15 określają bardziej szczegółowe oczekiwania wobec dostawców usług płatniczych i dostawców usług w zakresie kryptoaktywów przy transferach środków i kryptoaktywów. W tym drugim dokumencie EBA wskazuje między innymi, że PSP i CASP powinny, z uwzględnieniem oceny ekspozycji na środki ograniczające, określić, jakie dostępne informacje związane z transakcją będą podlegały screeningowi. Przy środkach sektorowych odnoszących się do określonej jurysdykcji lub terytorium, w zakresie, w jakim informacje są dostępne, analiza może obejmować również cel transferu oraz pola tekstowe zawierające informacje o towarach, statkach, państwie przeznaczenia lub pochodzenia towarów. Współczesne rozumienie screeningu w regulacyjnym otoczeniu płatności nie musi więc ograniczać się do porównania nazw stron z listami.
Osobnego zastrzeżenia wymaga model przelewów natychmiastowych w euro. Art. 5d rozporządzenia (UE) nr 260/2012, dodany rozporządzeniem 2024/886, nakazuje PSP oferującym takie przelewy weryfikować swoich użytkowników po wejściu w życie nowych lub zmienionych ukierunkowanych finansowych środków ograniczających oraz co najmniej raz dziennie. W trakcie realizacji konkretnego przelewu natychmiastowego PSP płatnika i odbiorcy nie przeprowadzają dodatkowej weryfikacji płatnika i odbiorcy pod kątem tych właśnie ukierunkowanych finansowych środków ograniczających. Rozwiązanie to pozostaje jednak bez uszczerbku dla działań wymaganych przez inne środki ograniczające. Art. 5d jest stosowany od 9 stycznia 2025 r. Dlatego praktyczne pytanie przesuwa się z poziomu „ile bank powinien wiedzieć o każdej transakcji?” na poziom znacznie bardziej precyzyjny: w jakich okolicznościach wiedza już dostępna bankowi powinna spowodować, że standardowy zakres kontroli przestaje wystarczać i trzeba pozyskać dodatkowy kontekst? To właśnie jest granica, której nie rozwiąże ani coraz dłuższa lista sankcyjna, ani założenie, że każdą operację trzeba badać ręcznie.
Pogłębiona analiza zaczyna się przed pewnością naruszenia
Unijne przepisy sankcyjne uwzględniają fakt, że podmiot wykonujący transakcję nie zawsze posiada pełną wiedzę o okolicznościach prowadzących do naruszenia. W dwóch podstawowych rozporządzeniach dotyczących sankcji związanych z agresją Rosji na Ukrainę – art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 269/2014 i art. 10 rozporządzenia nr 833/2014 – przewidziano klauzule wyłączające odpowiedzialność, jeżeli podmiot nie wiedział i nie miał uzasadnionych podstaw do podejrzenia, że jego działanie narusza środek ograniczający. Nie są to samodzielne przepisy ustanawiające ogólny obowiązek monitorowania każdej transakcji, ale mają istotne znaczenie dla oceny zachowania podmiotu, gdy zakaz zależy od okoliczności niewidocznych bezpośrednio w samej czynności bankowej. Komisja Europejska wskazuje przy tym, że na taką ochronę nie powinien skutecznie powoływać się operator, który nie przeprowadził odpowiedniej należytej staranności, a informacje publicznie lub łatwo dostępne powinny być w tym procesie należycie uwzględniane. Nie można więc zredukować kryterium z art. 10 do prostego pytania o faktyczną świadomość pracownika banku. Znaczenie ma również to, czy bank, przy informacjach dostępnych w danych okolicznościach, miał uzasadniony powód do pogłębienia analizy. W ten sposób problem przesuwa się z samego stanu wiedzy na sposób reagowania na informacje już dostępne.
Bank może nie wiedzieć, że określony przelew stanowi zapłatę za zakazany towar. To jednak inna sytuacja niż przypadek, w którym informacje dostępne bankowi wskazują, że klient prowadzący dotychczas określony rodzaj działalności nagle kieruje znaczące płatności przez nietypowego pośrednika do jurysdykcji, która pojawia się w łańcuchu transakcyjnym bez widocznego uzasadnienia gospodarczego, a opis lub inne dane sugerują związek z działalnością objętą ograniczeniami. Żaden pojedynczy element nie musi dowodzić naruszenia, ale ich zestawienie może zmienić ocenę tego, czy dalsze pytania są potrzebne. Właśnie dlatego trzeba zachować wyraźną granicę pomiędzy sygnałem ostrzegawczym a naruszeniem sankcji. Nietypowa transakcja nie staje się przez sam fakt swojej nietypowości zakazana. Państwo trzecie nie jest automatycznie „jurysdykcją obchodzenia sankcji”. Złożona struktura własnościowa może wynikać z normalnych względów gospodarczych. Podobnie zmiana kontrahenta, pośrednika albo trasy płatności może mieć racjonalne wyjaśnienie niezwiązane z sankcjami.
Funkcja sygnału ostrzegawczego jest inna. Ma on wskazywać moment, w którym dotychczasowy zakres informacji przestaje pozwalać na automatyczne potraktowanie operacji jako standardowej. Dopiero pogłębiona analiza ma odpowiedzieć, czy pierwotna wątpliwość znajduje potwierdzenie, czy przeciwnie – dostępne fakty pozwalają ją wyjaśnić. Taka konstrukcja jest szczególnie ważna z perspektywy banków, ponieważ chroni przed dwoma skrajnymi modelami. Pierwszy sprowadzałby system do reguły „brak trafienia na liście oznacza zgodę na wykonanie”. Drugi prowadziłby do ręcznej, kontraktowej analizy każdej transakcji niezależnie od jej charakteru i dostępnych informacji. Pierwszy model nie odpowiada szerokości sankcji. Drugi byłby nieproporcjonalny i operacyjnie niewykonalny.
Właściwe rozwiązanie znajduje się pomiędzy nimi i polega na stworzeniu mechanizmu przejścia od kontroli standardowej do pogłębionej. Standardowy proces powinien obsługiwać zdecydowaną większość operacji. Pogłębienie powinno być uruchamiane wtedy, gdy dostępne informacje tworzą konkretny powód, aby zweryfikować dodatkowe okoliczności: strukturę kontroli, rzeczywistego odbiorcę korzyści, przedmiot transakcji, jej kierunek, gospodarcze uzasadnienie albo inne elementy istotne dla właściwego reżimu sankcyjnego. Nie da się stworzyć jednego katalogu takich sygnałów oderwanego od roli banku. Innych informacji można racjonalnie oczekiwać od instytucji finansującej cały projekt, innych od banku prowadzącego rachunek klienta, a jeszcze innych od banku korespondenta. Nie zmienia się przez to treść sankcyjnego zakazu, ale zmienia się kontekst, w którym oceniamy, czy bank miał podstawę do rozpoznania, że określona operacja wymaga dodatkowej analizy.
Ma to również znaczenie dla organizacji wewnętrznej. Sygnał sankcyjny nie musi powstać w zespole odpowiedzialnym za sanctions compliance. Może być zawarty w informacji uzyskanej przy onboardingu, w dokumentacji kredytowej, w danych dotyczących działalności klienta, w procesie finansowania handlu albo w rozmowie z doradcą. W takim przypadku pytanie dotyczy nie tylko tego, czy bank posiadał daną informację, lecz czy system organizacyjny pozwalał wykorzystać ją tam, gdzie mogła zmienić kwalifikację transakcji.
Rządowy projekt ustawy o środkach ograniczających, procedowany w Sejmie jako druk nr 3003, dodatkowo eksponuje właśnie tę fazę poprzedzającą pełne ustalenie naruszenia. Projektowana zmiana art. 106d Prawa bankowego wprost posługuje się kategorią wystąpienia ryzyka obchodzenia środków ograniczających, odrębną od uzasadnionego podejrzenia popełnienia nowych przestępstw sankcyjnych. Sam art. 56 projektu obejmuje różne formy obchodzenia sankcji, w tym działania służące ukrywaniu aktywów, przekazywanie nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji dotyczących własności lub beneficjenta rzeczywistego oraz określone postacie świadomego uczestnictwa w działaniach prowadzących do obejścia zakazu.
Nie należy z tego wyciągać wniosku, że samo „ryzyko” oznacza niedopuszczalność transakcji. Byłoby to pomieszanie poziomu detekcji z poziomem kwalifikacji prawnej. Ryzyko powinno uruchamiać proces służący ustaleniu faktów, a dopiero te fakty pozwalają ocenić, czy zachodzi materialny zakaz, obowiązek zamrożenia, niedozwolone udostępnienie albo próba obejścia środka ograniczającego. Właśnie dlatego właściwe pytanie dotyczące należytej staranności brzmi inaczej niż „ile dokumentów należy zebrać?”. Granica przebiega pomiędzy sytuacją, w której bank nie ma racjonalnego powodu wiedzieć więcej, a sytuacją, w której to, co już wie, powinno spowodować zadanie dalszych pytań. Ta granica jest trudniejsza do opisania niż lista sankcyjna, ale w praktyce może okazać się znacznie ważniejsza dla oceny konkretnej transakcji.
Polski projekt nie tworzy problemu, ale znacząco zwiększa jego wagę
Opisane wyżej napięcie nie powstanie dopiero wraz z wejściem w życie nowej ustawy. Kryteria własności i kontroli, zakaz bezpośredniego i pośredniego udostępniania środków i zasobów, sankcje gospodarcze oraz problem płatności służących realizacji zakazanych transakcji wynikają przede wszystkim z obowiązującego prawa Unii Europejskiej. Banki już dziś powinny uwzględniać te elementy w swoich systemach sankcyjnych. Znaczenie projektu leży przede wszystkim w stworzeniu bardziej kompletnego krajowego reżimu egzekwowania tych obowiązków. Projekt porządkuje kompetencje organów, rozszerza mechanizmy kontroli, wprowadza szeroki katalog administracyjnych naruszeń sankcyjnych, nowe przestępstwa oraz zmiany dotyczące odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.
Szczególnie dobrze widać to w art. 55. Przepis obejmuje bardzo różne zachowania: od udostępnienia środków i niewykonania zamrożenia, przez określone transakcje, handel towarami i technologiami, aż po świadczenie usług finansowych. Dla banków szczególnie istotny jest pkt 8, który wymienia m.in. przyjmowanie depozytów, udzielanie nowych kredytów i pożyczek, uczestnictwo w uzgodnieniach służących ich udzielaniu, inne formy finansowania, wydawanie instrumentów płatniczych, acquiring, transakcje płatnicze, inicjowanie płatności oraz emisję pieniądza elektronicznego. Katalog ten trzeba jednak czytać razem z początkiem art. 55. Udzielanie kredytu, wykonywanie płatności czy przyjmowanie depozytu nie stają się oczywiście same przez się czynami podlegającymi karze. Projekt odnosi odpowiedzialność do przypadków, w których czynność jest wykonywana z naruszeniem zakazu lub niedopełnieniem obowiązku wynikającego ze środka ograniczającego. Materialny zakres obowiązku trzeba więc nadal ustalić poza samym art. 55.
To ma bardzo praktyczne znaczenie dla ewentualnej kontroli. Żeby ocenić prawidłowość zachowania banku, nie wystarczy stwierdzić, że wykonał on przelew albo udzielił finansowania. Trzeba najpierw ustalić, jaki środek ograniczający miał zastosowanie, jaki zakaz z niego wynikał i dlaczego konkretna czynność banku znalazła się w jego zakresie. Dopiero na tym tle można oceniać proces zastosowany przez instytucję.
W przypadku sankcji osobowych może więc pojawić się pytanie, czy podmiot niewpisany na listę pozostawał własnością lub pod kontrolą osoby objętej sankcjami. Przy zakazie nieudostępniania – czy konkretna konstrukcja prowadziła do pośredniego udostępnienia wartości. Przy sankcjach gospodarczych – czy płatność albo finansowanie pozostawały związane z zakazaną transakcją. We wszystkich tych sytuacjach znaczenia może nabrać również to, jakimi informacjami bank dysponował i czy ich charakter uzasadniał pogłębienie analizy. Projekt nie ustanawia przy tym szczegółowego katalogu czynności należytej staranności dla banków. Nie odpowiada przykładowo, ile poziomów struktury właścicielskiej zawsze trzeba analizować, które konkretnie red flags muszą zostać implementowane w systemie ani kiedy w każdym przypadku trzeba zażądać od klienta kontraktu handlowego. I trudno byłoby taki uniwersalny katalog stworzyć, skoro zakres potrzebnej wiedzy zależy od środka ograniczającego, rodzaju transakcji, produktu i roli banku.
Nowa ustawa tworzy jednak otoczenie, w którym jakość tej oceny będzie mogła być poddana znacznie bardziej bezpośredniej kontroli. Zgodnie z art. 50 projektu przestrzeganie środków ograniczających przez podmioty nadzorowane będące instytucjami obowiązanymi ma być kontrolowane również przez KNF, natomiast GIIF ma wykonywać taką kontrolę w odniesieniu do instytucji obowiązanych na zasadach właściwych dla swojego zakresu działania. Informacje i dokumenty pozyskane w toku kontroli mają następnie trafiać w określonym zakresie do organów KAS.
Za naruszenia art. 55 i 56 administracyjną karę pieniężną ma nakładać naczelnik urzędu celno-skarbowego, a jej wysokość może sięgać 20 mln zł. Projekt przewiduje przy tym kryteria wymiaru kary, obejmujące m.in. wagę i okoliczności naruszenia, jego czas trwania, osiągniętą korzyść lub unikniętą stratę, straty osób trzecich, wcześniejsze ukaranie, działania podjęte w celu usunięcia skutków oraz współpracę z organem. W przypadku naruszenia o znikomej wadze możliwe ma być odstąpienie od nałożenia kary. Sam krajowy wymiar kary nie zmienia oczywiście zakresu materialnego zakazu. W odniesieniu do sankcji unijnych trzeba nadal stosować właściwe rozporządzenie, uwzględniając jego konstrukcję oraz przewidziane w nim przesłanki odpowiedzialności. Projekt sprawia jednak, że znacznie większego znaczenia nabiera możliwość odtworzenia procesu, który doprowadził bank do określonej decyzji.
W potencjalnym postępowaniu istotne może być nie tylko to, że przelew ostatecznie został wykonany. Znaczenie może mieć zakres informacji posiadanych przez bank w chwili jego realizacji, wynik screeningu listowego, dostępne dane o strukturze klienta lub kontrahenta, ewentualne sygnały wskazujące na potrzebę pogłębionej analizy, zakres podjętych czynności wyjaśniających oraz podstawa końcowej kwalifikacji. W tym miejscu szczególnie dobrze widać ograniczenie argumentu „screening listowy był czysty”. Taki wynik może być technicznie całkowicie prawidłowy. Jeżeli jednak problem prawny dotyczył kontroli nad niewpisanym podmiotem, pośredniego udostępnienia wartości albo sankcji gospodarczej odnoszącej się do przedmiotu transakcji, screening listowy odpowiadał po prostu na inne pytanie niż to, które ostatecznie decydowało o dopuszczalności czynności.
Projekt dodatkowo wprowadza szeroki reżim odpowiedzialności karnej. Art. 63 penalizuje m.in. określone przypadki bezpośredniego i pośredniego udostępniania środków podmiotowi objętemu sankcjami, niewykonania obowiązku zamrożenia oraz wykonywania zakazanych transakcji. Art. 66 odnosi się do prowadzenia działalności finansowej lub świadczenia usług finansowych i innych usług wbrew zakazowi albo ograniczeniu wynikającemu ze środka ograniczającego. Odrębne przepisy obejmują także zachowania związane z obchodzeniem sankcji.
Projekt przewiduje jednocześnie mechanizmy rozgraniczające poszczególne reżimy. Zgodnie z art. 58 administracyjna odpowiedzialność osoby fizycznej ma być wyłączona, jeżeli czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa z rozdziału 6, a przepisy o karach administracyjnych nie mają być stosowane do podmiotu, który w związku z danym czynem podlega odpowiedzialności na podstawie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Ta ostatnia ustawa również ma zostać istotnie zmieniona. Czyny określone w art. 63–67 projektu mają zostać włączone do katalogu czynów mogących prowadzić do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, a projekt przewiduje w tym przypadku możliwość odpowiedzialności niezależnie od wcześniejszego wyroku lub innego orzeczenia wobec osoby fizycznej. Kara ma wynosić od 10 tys. do 200 mln zł albo 5% przychodu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok, w którym popełniono czyn zabroniony.
Z punktu widzenia banków najważniejsze jest jednak nie samo wyliczenie nowych sankcji. Znacznie istotniejsza jest zmiana znaczenia decyzji podejmowanych wcześniej w procesie. Pytania o ownership and control, pośrednie udostępnianie, gospodarcze tło płatności czy moment przejścia do pogłębionej analizy przestają być jedynie wyspecjalizowanymi problemami technicznymi zespołu sankcyjnego. W konkretnym przypadku jakość odpowiedzi na te pytania może stać się jednym z elementów oceny odpowiedzialności całej instytucji. Nie oznacza to, że każde naruszenie środka ograniczającego będzie automatycznie świadczyło o wadliwym systemie banku. W określonych przypadkach znaczenie może mieć właśnie wykazanie, że przy informacjach dostępnych w chwili wykonywania czynności instytucja nie wiedziała i nie miała uzasadnionych podstaw, aby podejrzewać, że dochodzi do naruszenia. Taka argumentacja wymaga jednak odtworzenia procesu dużo szerszego niż samo potwierdzenie, że dana nazwa nie znajdowała się na liście.
Projektowana zmiana art. 106d Prawa bankowego uzupełnia ten obraz. Do przesłanek pozwalających na przetwarzanie i wzajemne udostępnianie informacji mają zostać dodane wystąpienie ryzyka obchodzenia środków ograniczających oraz uzasadnione podejrzenie popełnienia jednego z nowych przestępstw sankcyjnych. Sama wymiana informacji nie rozwiązuje oczywiście problemu kwalifikacji transakcji. Pokazuje jednak, że projektowany system ma obejmować również etap, na którym nie doszło jeszcze do pewnego ustalenia naruszenia, ale występują okoliczności wymagające dalszej oceny. W efekcie największą praktyczną konsekwencją projektu może nie być konieczność dodania kolejnej listy do systemu screeningu listowego. Znacznie ważniejsze staje się pytanie, czy architektura sankcyjnego compliance w banku odpowiada rzeczywistemu zakresowi zakazów, których naruszenie ma podlegać nowemu reżimowi odpowiedzialności.
Zakończenie
Listy sankcyjne pozostają jednym z podstawowych narzędzi kontroli. Bez poprawnego screeningu listowego trudno w ogóle mówić o skutecznym systemie sankcyjnym w banku. Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy brak trafienia zaczyna być utożsamiany z pełną odpowiedzią na pytanie o dopuszczalność transakcji. Już przy sankcjach osobowych skutki ograniczeń mogą sięgać poza osoby i podmioty literalnie wskazane w załączniku. Kryteria własności i kontroli powodują, że trzeba czasami spojrzeć na niewpisany podmiot przez pryzmat jego rzeczywistych relacji z osobą sankcjonowaną. Przy kontroli szczególnego znaczenia nabiera możliwość rzeczywistego wpływania na decyzje spółki, która nie zawsze daje się opisać jednym progiem udziałowym.
Zakaz udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych rozszerza analizę jeszcze dalej. Möllendorf i Afrasiabi pokazują znaczenie ekonomicznego rezultatu czynności oraz możliwość pośredniego dostarczenia wartości przez podmiot formalnie niewymieniony na liście. Prawo sankcyjne interesuje się w takim przypadku nie tylko techniczną drogą przepływu aktywa, ale również tym, kto może rzeczywiście wykorzystać jego gospodarczy potencjał. Najdalej od modelu listowego odchodzą sankcje gospodarcze. W ich przypadku żadna ze stron operacji nie musi być objęta sankcjami osobowymi. Niedopuszczalność transakcji może wynikać z jej przedmiotu: określonego towaru, technologii, usługi, finansowania, kierunku lub innego elementu działalności gospodarczej.
Rosneft pokazuje wynikające z tego napięcie dla banków w sposób szczególnie wyrazisty. Samo przetwarzanie płatności nie jest z tego powodu automatycznie pomocą finansową. Nie pozwala to jednak uznać, że płatność zawsze może zostać oderwana od transakcji gospodarczej, którą rozlicza. Jeżeli do tej transakcji lub do jej rozliczenia odnosi się inny konkretny zakaz sankcyjny, techniczny charakter czynności banku nie usuwa problemu sankcyjnego.
W tym miejscu dochodzimy do sedna. Prawo sankcyjne patrzy na gospodarczą rzeczywistość transakcji, podczas gdy bank często widzi jedynie jej finansowy fragment. Zakres tego fragmentu zależy od produktu i roli instytucji. Bank finansujący transakcję może znać ją bardzo dobrze. Bank prowadzący rachunek ma szeroką wiedzę o kliencie, ale nie o każdym jego kontrakcie. Bank pośredniczący może posiadać jeszcze mniej danych. Rozwiązaniem nie jest próba zrównania tych sytuacji. Nie ma również podstaw do oczekiwania, że przed każdą płatnością bank odtworzy cały kontrakt handlowy klienta. Jednocześnie ograniczenie procesu do listy i informacji zawartych bezpośrednio w przelewie może okazać się niewystarczające tam, gdzie bank posiada już inne dane istotne dla kwalifikacji sankcyjnej.
Dlatego najważniejsze pytanie nie brzmi: ile bank musi wiedzieć o każdej transakcji? Znacznie trafniejsze jest pytanie o moment, w którym zakres wiedzy powinien ulec zmianie. Kiedy informacje dostępne przy standardowej kontroli nie dają podstaw do dalszych wątpliwości, a kiedy konkretne okoliczności powodują, że przed wykonaniem czynności trzeba dowiedzieć się więcej? Tak rozumiana pogłębiona analiza nie jest alternatywą dla screeningu listowego ani próbą ręcznego badania całego obrotu. Jest mechanizmem pozwalającym przejść od procesu standardowego do analizy szczególnej wtedy, gdy istnieje ku temu konkretny powód. Jej skuteczność zależy nie tylko od dostępności zewnętrznych źródeł, lecz także od zdolności banku do wykorzystania informacji, które już znajdują się w różnych częściach organizacji.
Rządowy projekt ustawy o środkach ograniczających (druk sejmowy nr 3003) tego problemu nie tworzy. Materialne podstawy wielu obowiązków wynikają już dzisiaj z prawa Unii Europejskiej. Projekt nadaje mu jednak znacznie większe znaczenie praktyczne, ponieważ buduje szeroki krajowy system kontroli i odpowiedzialności za naruszenia, obejmujący również działalność finansową i płatniczą. Dlatego przygotowanie banku do nowych przepisów nie powinno ograniczać się do sprawdzenia aktualności list ani parametrów systemu screeningu listowego. Warto spojrzeć szerzej na sposób, w jaki instytucja identyfikuje własność i kontrolę, rozpoznaje możliwość pośredniego udostępnienia wartości, wychwytuje sankcje odnoszące się do samej transakcji oraz łączy informacje dostępne w różnych procesach.
Nie chodzi o stworzenie banku, który wie wszystko o każdej operacji swoich klientów. Chodzi o stworzenie systemu, który potrafi rozpoznać moment, w którym to, co bank już wie, nie pozwala mu poprzestać na tym, co sprawdza standardowo. I właśnie dlatego lista sankcyjna pozostaje początkiem analizy. Coraz częściej nie będzie jednak wystarczającym argumentem za jej zakończeniem.