Wprowadzenie. Rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) odgrywają istotną rolę w kształtowaniu ładu organizacyjnego, systemu kontroli wewnętrznej oraz kultury zgodności w polskim sektorze finansowym. Choć nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa, ich wpływ na praktykę działania instytucji nadzorowanych jest doniosły. W szczególności banki traktują je jako wyznaczniki oczekiwań nadzorczych i standardów dobrego zarządzania.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie propozycji rozwiązań de lege ferenda, które – przy zachowaniu dotychczasowej funkcji rekomendacji – mogłyby zwiększyć ich przejrzystość, użyteczność i skuteczność wdrożeniową. Propozycje te nie mają charakteru krytycznego wobec organu nadzoru, lecz służą wzmocnieniu roli Rekomendacji jako narzędzia prewencyjnego i pomocniczego.
Potrzeba standaryzacji formy. Rekomendacje KNF nie posiadają jednolitej struktury redakcyjnej. Poszczególne dokumenty (np. Rekomendacja Z, H czy M) różnią się układem, zakresem części opisowych oraz sposobem prezentowania wymogów. W niektórych przypadkach trudno odróżnić elementy normatywne od części zawierających ogólne wyjaśnienia lub przykłady.
Brak jednolitego schematu utrudnia wdrożenie rekomendacji oraz ich ocenę przez audyt wewnętrzny i organy statutowe banków. Proponuje się zatem wprowadzenie standardowego układu dokumentu, obejmującego: część wstępną (cele i zakres), część normatywną (wymogi), uzasadnienie rekomendacji (ratio legis), przykłady wdrożeń oraz słownik pojęć.
Wzmocnienie przejrzystości języka. W wielu rekomendacjach stosowane są sformułowania nieprecyzyjne, takie jak: „zaleca się”, „oczekuje się”, „powinno się rozważyć”. Tego rodzaju język nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy dana rekomendacja ma charakter obowiązku, dobrej praktyki czy sugestii.
Wprowadzenie klasyfikacji postulatów na: (1) wymogi minimalne, (2) dobre praktyki oraz (3) fakultatywne sugestie, przy jednoczesnym umożliwieniu podejścia comply or explain, zwiększyłoby przejrzystość i elastyczność stosowania rekomendacji, szczególnie w odniesieniu do mniejszych instytucji.
Podział rekomendacji. Dobrym kierunkiem mogłoby być wprowadzenie wewnętrznego podziału każdej rekomendacji na:
- Część podstawową (core) – zawierającą minimalne standardy ładu wewnętrznego obowiązujące wszystkie instytucje nadzorowane, bez względu na ich wielkość i model biznesowy.
- Załącznik z dobrymi praktykami – jako zbiór fakultatywnych postulatów możliwych do wdrożenia w zależności od struktury organizacyjnej, poziomu skomplikowania operacji i apetytu na ryzyko.
Takie podejście umożliwiłoby bankom łatwiejsze zarządzanie zgodnością oraz zastosowanie zasady proporcjonalności bez konieczności odwoływania się do subiektywnych interpretacji. Rozwiązanie to byłoby zgodne z praktyką EBA, która w swoich wytycznych często rozróżnia wymogi obligatoryjne od fakultatywnych zaleceń.
Przypisanie rekomendacji do funkcji i procesów. Obecnie poszczególne rekomendacje nie wskazują jednoznacznie, do jakich funkcji lub procesów organizacyjnych się odnoszą. Brakuje przypisania poszczególnych postulatów do jednostek odpowiedzialnych (np. compliance, risk management, HR, IT) oraz do konkretnych procedur operacyjnych (np. onboardingu klienta, oceny ryzyka dostawców, prowadzenia analiz transakcyjnych).
Wprowadzenie systemu oznaczeń lub tabel przyporządkowujących rekomendacje do konkretnych obszarów działalności banku ułatwiłoby ich praktyczne zastosowanie oraz zapewniłoby spójność działań wdrożeniowych. Pomogłoby to również w ocenie stopnia wdrożenia rekomendacji w ramach audytu wewnętrznego oraz w nadzorze właścicielskim.
Uzasadnienie rekomendacji. W wielu rekomendacjach brakuje wyjaśnienia, dlaczego dany wymóg został sformułowany i jakie ryzyko regulacyjne ma ograniczać. W konsekwencji banki nie są w stanie powiązać danego postulatu z profilem własnych ryzyk i wdrażać go w sposób dostosowany do realnych potrzeb.
Proponuje się, aby każdemu punktowi rekomendacji towarzyszyło krótkie uzasadnienie, wskazujące ryzyko lub cel nadzorczy, którego dana rekomendacja dotyczy. Takie podejście umożliwi bardziej świadome i proporcjonalne wdrażanie zaleceń oraz wspiera podejście oparte na analizie ryzyka.
Spójność terminologiczna i odniesienia systemowe. Pojęcia używane w rekomendacjach nie zawsze są spójne z definicjami ustawowymi (np. z ustawą Prawo bankowe, ustawą o nadzorze finansowym) ani z innymi dokumentami wydawanymi przez KNF (np. metodyką BION). Pojawiają się również terminy nieprecyzyjne lub niejednoznaczne, które nie mają zakorzenienia w systemie prawa.
Zaleca się wprowadzenie słownika pojęć jako integralnej części każdej Rekomendacji oraz dodanie przypisów odsyłających do źródeł prawa lub innych dokumentów nadzorczych. Dzięki temu zwiększy się jednoznaczność interpretacyjna i spójność stosowania rekomendacji w praktyce.
Cykl życia rekomendacji. Rekomendacje są aktualizowane nieregularnie, bez uprzedniego planu rewizji ani publicznej informacji o przyczynach zmian. Brakuje także formalnych konsultacji z sektorem oraz oceny skutków wdrożenia po ich wejściu w życie.
Propozycja obejmuje wprowadzenie harmonogramu rewizji (np. co trzy lata), obowiązku publikowania założeń aktualizacji oraz procedury konsultacyjnej – branżowej lub publicznej – zarówno przed wydaniem nowej wersji, jak i po jej wdrożeniu. Taki cykl życia dokumentu zwiększa jego transparentność i ułatwia planowanie działań zgodności w długim horyzoncie.
Zakończenie. Rekomendacje KNF są istotnym instrumentem wspierającym stabilność sektora finansowego i rozwój kultury zgodności w bankach oraz innych instytucjach nadzorowanych. Proponowane zmiany mają na celu ich udoskonalenie – poprzez zwiększenie przejrzystości, przewidywalności i użyteczności praktycznej – przy jednoczesnym zachowaniu eksperckiego i pomocniczego charakteru tych dokumentów.
Zaproponowane kierunki reformy nie ograniczają autonomii organu nadzoru, lecz zmierzają do tego, by Rekomendacje jeszcze lepiej służyły budowie odpornych i odpowiedzialnych instytucji finansowych, gotowych na zmiany regulacyjne i wyzwania rynkowe.