Wprowadzenie. W dniu 9 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie ze skargi nadzwyczajnej od Wyroku WSA w Warszawie w sprawie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z przetwarzaniem danych osobowych i uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Mimo, że przedmiotowy wyrok zapadł na kanwie przepisów określonych w ogólnym rozporządzeniu o ochronie danych osobowych („RODO”) to zawiera szereg konkluzji istotnych dla wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzorcze (takich jak PUODO, KNF, GIIF) w przedmiocie nałożenia kar administracyjnych za naruszenia przepisów. Powyższy wniosek jest uzasadniony zarówno jednolitą podstawą formalną takich postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a także z uwagi na tożsamy sposób formułowania obowiązków na gruncie RODO, jak i AML czy też przepisów bankowych, tj. oparty na risk based approach.
Wyrok NSA. W niniejszym tekście chciałbym Państwu przedstawić najważniejsze cytaty z wyroku NSA odnoszące się do ogólnej praktyki nakładania kar administracyjnych:
1. Delikt administracyjny. „(…) w prawie administracyjnym jednostka ponosi odpowiedzialność za delikt administracyjny, a nie za czyn zawiniony, polegający na zachowaniu albo zaniechaniu. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, a nie subiektywny. Delikt administracyjny może w związku z tym stanowić pewne działanie, ale także pewien obiektywnie istniejący stan rzeczy, za który odpowiedzialność ponosi jednostka. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, że w odniesieniu do deliktów administracyjnych subsumcja stanu faktycznego sprowadza się do ustalenia, czy określone działanie wyczerpało znamiona wskazane w ustawie(wyrok TK z 14.10.2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134). W takim stanie rzeczy delikt administracyjny nie musi w ogóle stanowić czynu, i tym bardziej nie jest wymagane określenie w rozstrzygnięciu decyzji deliktu administracyjnego, za który strona ponosi odpowiedzialność prawną. (…) Postępowanie prowadzone przez Prezesa UODO jest postępowaniem administracyjnym i brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie, choćby odpowiedniego, przepisów formalnego prawa karnego. (…) Zakwalifikowanie danej sankcji jako criminal offence nie prowadzi do jej przyporządkowania do prawa karnego na gruncie prawa krajowego, a wyłącznie do obowiązku zapewnienia skutecznej kontroli sądowej nakładania tejże sankcji.”
2. Prawo do obrony. „Mimo, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy to strona ma inicjatywę dowodową – może wskazać kontrdowód z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne. Organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości. Za niedopuszczalne należy uznać ignorowanie przez organy administracyjne aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego (zob. stanowisko zawarte w wyrokach NSA: z 10 marca 2021 r., II OSK 1918/18, LEX nr 3153048, z 23 lutego 2021 r., II GSK 613/19, LEX nr 3147096, z 24 listopada 2011 r., II OSK 1639/10, LEX nr 1151966). Stanowisko to jest tym bardziej aktualne, iż wniosek dowodowy jest jedynym środkiem obrony strony dążącej do wykazania korzystnych dla niej okoliczności faktycznych. Nie można w postępowaniu administracyjnym ograniczać prawa strony do czynnego udziału, uwzględniając jedynie dowody świadczące na jej niekorzyść.”
„W konsekwencji jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost „prawa do obrony”, to szereg uprawnień składających się na to prawo można wywieść z art. 10 KPA oraz przepisów stanowiących konkretyzację zasady czynnego udziału, takich jak powołany art. 78 KPA W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że „jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy (tak w wyrokach NSA z: 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09; 23 czerwca 2015 r., II OSK 2809/13; 16 maja 2014 r. II OSK 2979/12; por. też wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2886/14 – pub. http://orzeczenia. nsa.gov.pl), to jednak podmiot będący adresatem sankcji administracyjnej powinien „mieć możliwość obrony” (…)”.
3. Bezstronność organu. „(…) Rolą organu prowadzącego postępowanie jest stworzenie warunków umożliwiających stronie rzeczywiste i faktyczne skorzystanie z jej praw procesowych. W konsekwencji strona postępowania ma prawo oczekiwać (…) umożliwienia czynnego udziału w czynnościach dowodowych organu wraz z prawem do realizacji własnej inicjatywy dowodowej (…)” (R. Suwaj, Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, Warszawa 2021 s. 132). Autor dodaje, iż „[z] perspektywy orzekania o odpowiedzialności administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej kwestie prawidłowości formalnej prowadzonych czynności dowodowych nabierają dodatkowej wagi” (tamże). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że organ nie tylko powinien dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, lecz także do zapewnienia prawa czynnego udziału (prawa „do obrony”) strony postępowania – podmiotu „obwinionego” o popełnienie deliktu administracyjnego. (…) Niemniej przyjęte rozwiązanie prawne wymaga od Prezesa UODO nie tylko ustalenia okoliczności sprawy, lecz także prowadzenia postępowania w sposób bezstronny i budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA). W praktyce obowiązek ten wiąże się z nakazem respektowania uprawnień proceduralnych strony postępowania.”
4. Wątpliwości na korzyść strony. „Niemniej trzeba zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się art. 81a § 1 KPA przewidujący nakaz rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. W doktrynie wskazuje się, że art. 81a § 1 KPA ma zastosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie szeroko rozumianych sankcji administracyjnych (M. Stahl, M. Karcz-Kaczmarek, Ochrona praw jednostki na płaszczyźnie nowych zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) „Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2017-2019”, red. M. Błachucki, G. Sibiga, Warszawa 2020, s. 51). Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym „[i]stotą omawianej regulacji jest procesowa gwarancja ochrony interesów strony w postępowaniu o sankcyjnym charakterze, a pośrednio także zabezpieczenie prawidłowości procesu stosowania prawa (…), co wyklucza uznaniowość rozstrzygnięć administracji w tym zakresie” (tamże, s. 57). Reasumując, z woli ustawodawcy w postępowaniach sankcyjnych obowiązuje zakaz usuwania wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść jednostki.”
Podsumowanie. Przedmiotowy wyrok NSA jest niewątpliwie jednym z istotniejszych rozstrzygnięć, które powinny kształtować praktykę organów nadzorczych w zakresie nakładania kar administracyjnych. Szczególnie, że w ostatnich latach odpowiedzialność administracyjno-prawna podmiotów gospodarczych skutecznie wypiera odpowiedzialność karną za naruszenie przepisów ustaw sektorowych, w tym zwłaszcza w sektorze finansowym.