Wprowadzenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Komisję Nadzoru Finansowego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 4/20 w sprawie ze skargi Waluciarz.pl S.A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 października 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (sygn. akt II GSK 1057/21).
W niniejszym artykule chciałbym pochylić się nad kilkoma kluczowymi refleksami po lekturze uzasadnienia przedmiotowego wyroku NSA, który stanowi ważną lekcję dla wszystkich instytucji podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. W oczekiwaniu na ponowne rozpoznanie przez WSA w Warszawie tej sprawy i prawidłową kontrolę decyzji KNF, warto już dzisiaj zapoznać się z uzasadnieniem wyroku NSA.
Brak spełniania przesłanek udzielenia zezwolenia. NSA w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazał, że
zaktualizowanie się kompetencji KNF do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze krajowej instytucji płatniczej, następuje w sytuacji stwierdzenia, że podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, i który korzystał z wynikających z niego uprawnień i podlegał skorelowanym z nimi obowiązkom, przestał następnie spełniać wymogi jego udzielenia, a co za tym idzie wymogi prowadzenia działalności w dziedzinie wymagającej tego zezwolenia. Innymi słowy, hipoteza normy prawnej rekonstruowanej z przywołanych przepisów prawa odnosi się do sytuacji, w której pierwotnie istniejące przesłanki udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze krajowej instytucji płatniczej przestają istnieć i odpadają w trakcie wykonywania uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia.
W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro warunkiem udzielenia zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej jest „zapewnienie ostrożnego i stabilnego zarządzania działalnością” w szczególności przez „posiadanie systemu zarządzania […] odpowiedniego do rodzaju, skali i stopnia złożoności świadczonych usług płatniczych zapewniającego należyte wypełnianie między innymi obowiązków związanych z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu […]” to brak zapewnienia należytego wypełniania obowiązków związanych z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia, gdyż jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku
brak ich spełniania po udzieleniu zezwolenia, stanowi podstawę jego cofnięcia, albowiem – co oczywiste – działalności reglamentowanej podlegającej reżimowi ustawy o usługach płatniczych nie można prowadzić bez spełniania określonych nią wymogów, co w równym i takim samym stopniu odnosi się do momentu ubiegania się o udzielenie wymienionego zezwolenia.
Charakter prawny cofnięcia zezwolenia. NSA podkreślił, że ze wskazanej regulacji wynika, że stosowany na jej podstawie środek jest środkiem nadzoru o cechach merytorycznego odziaływania, który ma oddziaływać prewencyjnie – ma on przeciwdziałać prowadzeniu działalności reglamentowanej bez spełniania określonych ustawą warunków jej prowadzenia. Oznacza to, że nie jest on środkiem stanowiącym sankcję administracyjną w ścisłym tego słowa znaczeniu, to jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem prawa, czyli w związku z popełnieniem czynu, który wypełnia znamiona deliktu administracyjnego.
Pojęcia niedookreślone i ocenne. Na gruncie omawianej ustawy o usługach płatniczych ustawodawca operuje pojęciami niedookreślonymi i ocennymi. Celem KNF jest zapewnienie bezpieczeństwa finansowego krajowych instytucji płatniczych, a także ochrona interesów użytkowników i posiadaczy pieniądza elektronicznego – co wiąże się z potrzebą podjęcia konkretnych działań interpretacyjnych, a w ich rezultacie, z potrzebą zajęcia jednoznacznego, zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec zwrotu niedookreślonego, a więc, innymi słowy, z potrzebą kwalifikowania określonych działań albo zaniechań jako spełniających bądź niespełniających pojęć danej normy prawnej. W związku z powyższym należy uznać za usprawiedliwione oczekiwanie, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, WSA dokona kontroli prawidłowości podejścia KNF do rozumienia pojęć niedookreślonych oraz ocennych w relacji do faktów, które KNF uznał za odpowiadające sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z przywołanych przepisów prawa, a w konsekwencji sytuacji aktualizującej jej dyspozycję. Z uzasadnienia wyroku WSA nie wynika, aby omawiane zagadnienie stanowiło przedmiot jakichkolwiek rozważań. Takie postępowanie WSA, wyrażające się w twierdzeniu o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mimo braku rozpatrzenia i odniesienia się do wskazanego zagadnienia, należy ocenić jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jako naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wzorzec kontroli „luzu decyzyjnego”. NSA wskazał także, że za niezrozumiałe z punktu widzenia obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznać należy stanowisko prezentowane przez WSA w odniesieniu do zagadnienia działania KNF w warunkach uznania administracyjnego. Wskazał on, że pozostawiony KNF „luz decyzyjny” (jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa) nie oznacza, że działanie w warunkach uznania administracyjnego dopuszcza jego całkowitą, niczym nieuzasadnioną dowolność.Jednakże NSA podkreślił, że WSA nie wskazał z jakich powodów uznał działanie KNF w rozpatrywanej sprawie za dowolne, a przez to nie dość, że niezgodne z przywołanym przepisem prawa, to przede wszystkim za niezgodne z art. 7 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA bowiem nie wynika, aby kontrolując zgodność z prawem działania KNF w omawianym zakresie, Sąd I instancji uwzględnił (wszystkie) konsekwencje wynikające z art. 7 k.p.a., jako wzorca kontroli legalności tego działania.
Podsumowanie. Problematyka przesłanek niedookreślonych i ocennych, jakimi najeżone są akty prawne funkcjonujące na rynku finansowych oraz wytyczne organów nadzoru wiążące instytucje finansowe staje się jedną z najistotniejszych w obliczu wzrastającej od kilku lat działalności organów nadzoru o charakterze represyjnym lub quasi represyjnym. Prawidłowe ustalenie przez organ nadzoru znaczenia tych norm prawnych zawierających takie przesłanki w konkretnej sprawie jest bowiem podstawą materializacji odpowiedzialności administracyjnoprawnej adresatów tychże norm. W konsekwencji prawidłowo dokonana przez WSA w Warszawie, na podstawie wskazówek zawartych w omawianym wyroku NSA, kontrola legalności (prawidłowości) podejścia KNF w świetle art. 7 k.p.a. będzie miała istotne znaczenie dla oceny przyszłych działań organu nadzoru, lecz również przyczyni się do zagwarantowania większej przewidywalności wykładni organu nadzoru w warunkach luzu decyzyjnego.