Czy bezpieczeństwo może osłabiać sektor bankowy? O konkurencyjności jako celu regulacji i nadzoru

Od odporności do konkurencyjności

Pytanie, czy bezpieczeństwo może osłabiać sektor bankowy, brzmi prowokacyjnie tylko tak długo, jak długo bezpieczeństwo utożsamia się z odpornością. Jeżeli bank posiada odpowiedni kapitał i płynność, prawidłowo zarządza ryzykiem, zachowuje zdolność do absorpcji strat oraz jest przygotowany na poważne zaburzenia rynkowe, jego bezpieczeństwo niewątpliwie wzmacnia zarówno samą instytucję, jak i cały system finansowy. Nie ma trwałej konkurencyjności bez stabilności, podobnie jak nie ma zdolności do długoterminowego finansowania gospodarki bez zaufania klientów, inwestorów i innych uczestników rynku. 

Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy bezpieczeństwo przestaje oznaczać zdolność do odpowiedzialnego podejmowania i absorbowania ryzyka, a zaczyna być rozumiane jako możliwie daleko idące ograniczanie każdego ryzyka, niezależnie od jego charakteru, znaczenia i kosztu. W takim modelu kolejne zabezpieczenie, dodatkowy wymóg kapitałowy, bardziej konserwatywna praktyka nadzorcza, nowa warstwa kontroli albo ograniczenie określonego rodzaju działalności niemal zawsze można uzasadnić zwiększeniem ostrożności. Znacznie trudniej jest natomiast ocenić koszt finansowania, którego bank nie udzielił, inwestycji technologicznej, której nie przeprowadził, produktu, którego nie wdrożył, albo klienta, którego nie obsłużył ze względu na poziom ryzyka regulacyjnego lub nadzorczego. Korzyść z kolejnego zabezpieczenia jest zazwyczaj widoczna, możliwa do opisania i stosunkowo łatwa do obrony. Koszt nadmiernej ostrożności pozostaje natomiast rozproszony, odroczony w czasie i często ponoszony poza samą instytucją – przez przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe oraz całą gospodarkę. W sprawozdaniach banku można wykazać wzrost współczynników kapitałowych, zmniejszenie określonych ekspozycji czy liczbę wdrożonych kontroli. Znacznie trudniej pokazać inwestycję, która nie powstała, przedsiębiorstwo, które nie uzyskało finansowania, albo usługę, której nie rozwinięto z powodu niepewności regulacyjnej.

Właśnie tę asymetrię dostrzega Komisja Europejska w komunikacie z 17 lipca 2026 r. „Konkurencyjność sektora bankowego i jednolity rynek bankowy” (COM(2026) 615 final). Komisja nie kwestionuje znaczenia odporności europejskich banków. Przeciwnie, uznaje ją za jeden z podstawowych elementów ich konkurencyjności. Jednocześnie wskazuje, że wspieranie innowacji i zrównoważonego wzrostu będzie wymagało odpowiedzialnej zmiany kultury oraz przywrócenia równowagi w ramach regulacyjnych. Postuluje przejście od podejścia często opartego na dużej niechęci do ryzyka do podejścia otwartego na „odpowiedzialne i mierzone ryzyko”, przy zachowaniu odporności jako warunku trwałego wzrostu gospodarczego. To sformułowanie ma znaczenie wykraczające poza język bieżącej polityki gospodarczej. Przez kilkanaście lat po globalnym kryzysie finansowym rozwój regulacji bankowych był podporządkowany przede wszystkim odbudowie odporności sektora. Pytania o poziom kapitału, płynność, dźwignię, możliwość przeprowadzenia uporządkowanej restrukturyzacji, ochronę deponentów i ograniczenie ryzyka systemowego musiały znaleźć się w centrum regulacyjnej odpowiedzi na kryzys. Dzisiejszy punkt wyjścia jest jednak inny. Komisja uznaje europejski sektor bankowy za odporny i rentowny, ale jednocześnie wskazuje, że pozostaje on zbyt rozdrobniony, funkcjonuje w nadmiernie złożonym otoczeniu regulacyjnym i nie wykorzystuje w pełni swojego potencjału w finansowaniu potrzeb inwestycyjnych Unii.

Zmienia to charakter podstawowego pytania regulacyjnego. Nie chodzi już wyłącznie o to, czy europejskie banki przetrwają kolejny kryzys. Coraz ważniejsze staje się to, czy będą zdolne finansować transformację technologiczną i energetyczną, rozwój sztucznej inteligencji, obronność, infrastrukturę, biotechnologię oraz wzrost przedsiębiorstw, których profil działalności nie mieści się w najłatwiejszych regulacyjnie kategoriach. Europejska gospodarka potrzebuje instytucji finansowych nie tylko stabilnych, lecz także zdolnych do mobilizowania kapitału, podejmowania decyzji w warunkach niepewności, inwestowania we własny rozwój i konkurowania z podmiotami działającymi w innych jurysdykcjach. W tym sensie konkurencyjność sektora bankowego przestaje być wyłącznie problemem biznesowym. Staje się zagadnieniem dotyczącym sposobu projektowania regulacji, wykonywania nadzoru i oceny łącznego oddziaływania wymogów. Jeżeli bank może poprawiać swój profil bezpieczeństwa przede wszystkim przez ograniczanie ekspozycji, wycofywanie się z bardziej złożonych modeli finansowania, rezygnację z klientów o trudniejszym do oceny profilu albo opóźnianie inwestycji technologicznych, może jednocześnie osłabiać swoją zdolność do wykonywania podstawowej funkcji gospodarczej. Instytucja może być wówczas bardzo dobrze przygotowana do przetrwania kolejnego szoku, a jednocześnie coraz mniej gotowa do finansowania wzrostu w okresie pomiędzy kryzysami.

Nie oznacza to, że odporność i konkurencyjność są wartościami przeciwstawnymi. Słaby kapitałowo, źle zarządzany i niedostatecznie płynny bank nie jest konkurencyjny w trwałym znaczeniu tego słowa. Nie może być wiarygodnym partnerem dla klientów, nie jest w stanie bezpiecznie zwiększać skali działalności i pozostaje podatny na każde poważniejsze zaburzenie. Odporność jest zatem warunkiem konkurencyjności, ale nie wyczerpuje jej treści. Bank powinien być nie tylko zdolny do absorpcji strat, lecz także gotowy do podejmowania ryzyka, które stanowi istotę jego działalności. Powinien umieć je rozpoznać, wycenić, ograniczyć do akceptowalnego poziomu, pokryć odpowiednim kapitałem i płynnością, a następnie świadomie zaakceptować jego pozostałą część. Najważniejsze napięcie nie przebiega więc pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem. Przebiega pomiędzy odpornością a nadmierną niechęcią do ryzyka. Sektor bankowy musi być wystarczająco bezpieczny, aby przetrwać kryzys, lecz jednocześnie wystarczająco otwarty na ryzyko, aby finansować rozwój gospodarczy. Jeżeli regulacja i nadzór koncentrują się wyłącznie na pierwszym z tych celów, mogą nieświadomie ograniczać realizację drugiego. Pytanie nie brzmi zatem, czy należy zrezygnować z bezpieczeństwa na rzecz konkurencyjności, lecz czy bezpieczeństwo jest właściwie skalibrowane z punktu widzenia roli banków w gospodarce.

Od kryzysu do odporności

Każda poważna dyskusja o kosztach obecnych ram regulacyjnych powinna rozpocząć się od uznania ich osiągnięć. Reformy wprowadzane po globalnym kryzysie finansowym nie były wyłącznie przejawem regulacyjnego aktywizmu ani konsekwencją politycznej potrzeby odpowiedzi na społeczne koszty załamania sektora finansowego. Odpowiadały na rzeczywiste i poważne słabości banków: niedostateczne poziomy kapitału i płynności, nadmierną dźwignię, nieprzejrzyste modele oceny ryzyka, silne powiązania wewnątrz sektora oraz brak wiarygodnych mechanizmów pozwalających zarządzać upadłością dużych instytucji bez wykorzystania środków publicznych. Kryzys pokazał również, że bezpieczeństwo pojedynczego banku nie może być analizowane w oderwaniu od ryzyka systemowego i skutków, jakie problemy instytucji finansowych wywołują w całej gospodarce. Banki nie są zwykłymi przedsiębiorstwami. Przyjmują środki klientów, kreują kredyt, uczestniczą w systemach płatniczych i stanowią podstawowy kanał transmisji polityki pieniężnej. Ich destabilizacja prowadzi nie tylko do strat akcjonariuszy, lecz także do ograniczenia finansowania, problemów z płynnością przedsiębiorstw i gospodarstw domowych oraz przenoszenia kosztów na państwo.

W Unii Europejskiej odpowiedź regulacyjna doprowadziła do stworzenia jednolitego zbioru przepisów dla banków, wzmocnienia wymogów kapitałowych i płynnościowych, rozwoju ram makroostrożnościowych oraz budowy nowych mechanizmów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W ramach unii bankowej utworzono Jednolity Mechanizm Nadzorczy i Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. Wzmocniono systemy gwarantowania depozytów, rozwinięto obowiązki dotyczące planowania naprawy i resolution, a banki zobowiązano do utrzymywania instrumentów pozwalających na absorpcję strat bez automatycznego przenoszenia ich na podatników. Komisja ocenia rezultaty tych reform pozytywnie. Podkreśla, że banki unijne utrzymują wysokie poziomy kapitału i płynności, a ich odporność była potwierdzana w testach warunków skrajnych. Co ważniejsze, zdolność sektora do absorbowania wstrząsów została sprawdzona także w warunkach rzeczywistych: podczas pandemii COVID-19, szoku energetycznego wywołanego pełnoskalową agresją Rosji na Ukrainę oraz zawirowań bankowych w Stanach Zjednoczonych i Szwajcarii w 2023 r. W tych sytuacjach banki europejskie pełniły rolę amortyzatorów napięć, a nie mechanizmu pogłębiającego problemy gospodarki. Komisja wskazuje ponadto, że od 2023 r. sektor odzyskał rentowność i stopę zwrotu z kapitału zbliżoną do poziomów sprzed kryzysu, co ma potwierdzać, że odporność i rentowność mogą współistnieć.

Te osiągnięcia mają zasadnicze znaczenie dla dalszej debaty. Nie sposób wiarygodnie twierdzić, że wzrost wymogów ostrożnościowych był z natury błędny albo że każde podniesienie poziomu kapitału osłabia konkurencyjność banku. Słaby system bankowy nie jest dobrym źródłem długoterminowego finansowania. W okresie pogorszenia koniunktury takie banki zaczynają ograniczać akcję kredytową, sprzedawać aktywa, zaostrzać kryteria finansowania i przenosić własne problemy na przedsiębiorstwa oraz gospodarstwa domowe. Odporność pozwala ograniczać procykliczność sektora i zmniejsza ryzyko, że wstrząs finansowy przekształci się w długotrwały kryzys gospodarczy. Nie wynika z tego jednak, że każdy dalszy wzrost wymogów przynosi korzyść proporcjonalną do związanych z nim kosztów. W pierwszych latach po kryzysie podnoszenie poziomów kapitału i płynności usuwało najbardziej oczywiste słabości systemu. Z czasem ramy stawały się coraz bardziej wielowarstwowe. Do wymogów podstawowych dochodziły wymogi filaru drugiego, wytyczne kapitałowe, bufory makroostrożnościowe, obowiązki związane z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją, MREL, kolejne warstwy sprawozdawczości i ujawniania informacji oraz coraz bardziej szczegółowe oczekiwania organów nadzoru. Każdy z tych elementów miał odrębne uzasadnienie, lecz ich łączny efekt nie zawsze był analizowany z taką samą starannością jak cel pojedynczego rozwiązania.

W tym miejscu pojawia się problem krańcowego kosztu bezpieczeństwa. Pierwsze zwiększenie wymogów może zdecydowanie poprawić odporność sektora. Kolejne nadal przynosi korzyść, ale może być ona już mniejsza. Następna warstwa zabezpieczeń może jedynie częściowo ograniczać pozostałe ryzyko, a jednocześnie istotnie podnosić koszt działalności, zmniejszać elastyczność banku i wpływać na decyzje dotyczące finansowania gospodarki. Nie istnieje oczywiście jeden uniwersalny punkt, po którego przekroczeniu każdy dodatkowy wymóg staje się szkodliwy. Wynika z tego jednak konieczność oceny nie tylko korzyści ostrożnościowej, lecz także kosztu danego rozwiązania i jego interakcji z pozostałymi elementami systemu. Ocena ta jest szczególnie trudna ze względu na asymetrię widoczności skutków. Jeżeli dodatkowy bufor albo ograniczenie określonej ekspozycji zmniejszy prawdopodobieństwo straty, korzyść można przedstawić jako wymierny wzrost bezpieczeństwa. Jeżeli jednak w następstwie tego samego rozwiązania bank nie sfinansuje projektu infrastrukturalnego, innowacyjnego przedsiębiorstwa albo klienta nieposiadającego zewnętrznego ratingu, koszt może pozostać niewidoczny. Nie pojawi się w bilansie jako strata regulacyjna. Zmaterializuje się po stronie podmiotu, który nie uzyska finansowania, gospodarki, która nie przeprowadzi inwestycji, albo sektora, który nie osiągnie potrzebnej skali.

Komunikat Komisji jest pod tym względem istotny, ponieważ przenosi dyskusję z poziomu pojedynczych wymogów na poziom całego modelu regulacyjnego. Komisja uznaje, że europejski sektor bankowy jest odporny i rentowny, ale wskazuje trzy przeszkody ograniczające jego zdolność do skuteczniejszego wspierania gospodarki: rozdrobnienie wzdłuż granic państwowych, niewystarczające uwzględnianie specyfiki Unii przy wdrażaniu standardów międzynarodowych oraz nadmierną złożoność ram regulacyjnych. Oznacza to, że ocena sektora nie może już ograniczać się do jego zdolności do przetrwania szoku. Musi uwzględniać również zdolność banków do finansowania innowacji, bezpieczeństwa, długoterminowego wzrostu oraz strategicznych potrzeb Unii.

Po globalnym kryzysie finansowym podstawowe pytanie brzmiało: jak sprawić, aby banki nie stały się ponownie źródłem kryzysu i aby jego koszty nie zostały przeniesione na społeczeństwo? Dzisiaj należy uzupełnić je o pytanie, czy model regulacyjny zbudowany w odpowiedzi na tamten kryzys pozwala bankom odpowiedzieć na obecne potrzeby gospodarki. Europejskie wyzwania nie ograniczają się bowiem do stabilności systemu finansowego. Obejmują niedobór inwestycji, konieczność finansowania transformacji energetycznej i cyfrowej, rozwój sektora obronnego, utrzymanie suwerenności technologicznej oraz zdolność przedsiębiorstw europejskich do konkurowania na rynkach światowych. Nie oznacza to, że cele te powinny zostać osiągnięte przez mechaniczne obniżanie wymogów kapitałowych albo rezygnację z dotychczasowych zabezpieczeń. Z komunikatu Komisji wynika raczej potrzeba ponownej kalibracji. Odpowiedź regulacyjna na poprzedni kryzys nie może być bez końca rozwijana przez dokładanie kolejnych elementów bez równoległej oceny, czy suma wymogów nadal jest proporcjonalna do ryzyka i czy nie ogranicza zdolności banków do wykonywania ich gospodarczej funkcji. Sukces reform ostrożnościowych polegał na zwiększeniu odporności sektora. Ich dojrzałość powinna natomiast wyrażać się w zdolności do odróżniania zabezpieczeń rzeczywiście potrzebnych od takich, których dodatkowy wkład w bezpieczeństwo pozostaje niewielki w porównaniu z ich kosztem.

Dotychczasowy model osiągnął zatem swój podstawowy cel: sektor bankowy stał się silniejszy, lepiej dokapitalizowany i bardziej odporny na wstrząsy. Nie wynika z tego jednak, że powinien być rozwijany bezterminowo zgodnie z tą samą logiką maksymalizacji ostrożności. W pewnym momencie pytanie o to, jak jeszcze bardziej ograniczyć ryzyko, musi zostać uzupełnione pytaniem o to, jakie ryzyko banki powinny być gotowe podejmować. Dopiero wtedy możliwe jest przejście od regulacji nastawionej przede wszystkim na zapobieganie kryzysowi do regulacji, która jednocześnie chroni stabilność i umożliwia sektorowi finansowanie rozwoju.

Bank nie jest instytucją powołaną do unikania ryzyka

Podstawowym źródłem nieporozumienia w dyskusji o bezpieczeństwie sektora bankowego jest utożsamienie dobrego zarządzania ryzykiem z jego możliwie daleko idącym ograniczaniem. Tymczasem działalność bankowa nie polega na unikaniu ryzyka, lecz na jego profesjonalnym podejmowaniu, wycenianiu, monitorowaniu i absorbowaniu. Bank, który całkowicie rezygnowałby z ryzyka kredytowego, nie finansowałby przedsiębiorstw ani gospodarstw domowych. Bank, który nie akceptowałby ryzyka płynności, nie dokonywałby transformacji terminów zapadalności. Bank, który nie ponosiłby ryzyka operacyjnego i technologicznego, nie byłby w stanie świadczyć usług na odpowiednią skalę ani rozwijać nowych kanałów obsługi. Ryzyko nie jest zatem ubocznym produktem działalności bankowej, lecz jednym z jej konstytutywnych elementów. Nie oznacza to oczywiście, że każde ryzyko powinno zostać zaakceptowane. Istotą zarządzania ryzykiem jest zdolność do rozróżnienia między ryzykiem, które bank może podjąć, ryzykiem, które powinien ograniczyć, oraz ryzykiem, którego nie powinien akceptować. Decyzja ta nie może opierać się wyłącznie na pytaniu, czy określone zdarzenie negatywne jest możliwe. W działalności bankowej możliwość straty istnieje niemal zawsze. Znaczenie mają natomiast prawdopodobieństwo jej wystąpienia, potencjalna wysokość, możliwość ograniczenia skutków, zdolność banku do absorpcji straty oraz zgodność danej ekspozycji z modelem biznesowym i apetytem na ryzyko.

Prawidłowo zarządzany bank nie jest więc bankiem, w którym ryzyko się nie materializuje. Jest bankiem, który potrafi przewidzieć możliwe źródła strat, odpowiednio je wycenić, zastosować adekwatne mechanizmy kontroli i utrzymać zdolność do dalszego działania również wtedy, gdy część ryzyk rzeczywiście się zmaterializuje. Nie każda strata kredytowa oznacza błąd w zarządzaniu ryzykiem kredytowym. Nie każda próba oszustwa oznacza nieskuteczność systemu antyfraudowego. Nie każda awaria technologiczna dowodzi, że system zarządzania ryzykiem operacyjnym był wadliwy. Ocenie powinny podlegać przede wszystkim jakość procesu podejmowania decyzji, dostępność i wiarygodność informacji, racjonalność zastosowanych zabezpieczeń oraz zdolność banku do reagowania na niekorzystne zdarzenia. 

W praktyce regulacyjnej i nadzorczej łatwo jednak dochodzi do przesunięcia akcentu. Skoro celem jest bezpieczeństwo, każde ryzyko może zacząć być traktowane jako odstępstwo od pożądanego stanu, a każda jego materializacja jako potencjalny dowód niewystarczającej ostrożności. W takim otoczeniu bank otrzymuje bodziec do ograniczania nie tylko ryzyk nadmiernych albo źle rozpoznanych, lecz również tych, które są nieodłącznie związane z finansowaniem działalności gospodarczej. Najbezpieczniejszą decyzją staje się wtedy odmowa finansowania, zawężenie grupy klientów, wybór najprostszych ekspozycji albo rezygnacja z innowacji, której skutków nie da się w pełni przewidzieć. Taka reakcja może być racjonalna z perspektywy pojedynczej instytucji. Jeżeli bank wie, że każda materializacja ryzyka może prowadzić do zakwestionowania wcześniejszej decyzji, będzie wybierał rozwiązania łatwiejsze do obrony po czasie. Jeżeli nadzorca koncentruje się przede wszystkim na uniknięciu zdarzenia negatywnego, bank ma niewiele powodów, aby podejmować działalność, która może być gospodarczo potrzebna, ale wiąże się z większą niepewnością. Jeżeli zakres odpowiedzialności za ryzyko jest niejasny, funkcje kontrolne będą natomiast naturalnie skłonne do rekomendowania dalej idących zabezpieczeń, dodatkowych analiz i bardziej restrykcyjnych kryteriów.

Właśnie dlatego Komisja Europejska odróżnia zarządzanie ryzykiem od kultury zerowej tolerancji dla ryzyka. W komunikacie wskazuje, że zarządzanie ryzykiem powinno koncentrować się na istotnych zagrożeniach oraz odchodzić od podejść ściśle opartych na zgodności na rzecz podejścia bardziej skutecznego, całościowego i ukierunkowanego. Jednocześnie organy regulacyjne i nadzorcze powinny przeciwdziałać kulturze zerowej tolerancji dla ryzyka, ponieważ może ona utrudniać bankom wspieranie działalności gospodarczej. Komisja nie postuluje zatem obniżenia standardów zarządzania ryzykiem. Oczekuje raczej, że standardy te będą lepiej powiązane z istotnością zagrożeń i rzeczywistą rolą banków w gospodarce. Rozróżnienie to ma fundamentalne znaczenie. Podejście oparte na ryzyku zakłada, że zasoby organizacji powinny być koncentrowane tam, gdzie zagrożenia są największe, a środki zaradcze powinny być proporcjonalne do charakteru i skali ryzyka. Podejście zerowej tolerancji zmierza natomiast do eliminowania ryzyka niezależnie od jego znaczenia, kosztu i wpływu na działalność. W praktyce może prowadzić do sytuacji, w której organizacja poświęca znaczną część zasobów na ograniczanie ryzyk marginalnych, ponieważ są one łatwe do zidentyfikowania i udokumentowania, podczas gdy ryzyka bardziej złożone pozostają mniej widoczne.

Z perspektywy banku różnica między tymi modelami jest bardzo konkretna. Podejście oparte na ryzyku pozwala zaakceptować, że część portfela kredytowego będzie generować straty, o ile poziom tych strat został właściwie oszacowany i uwzględniony w cenie, kapitałach oraz rezerwach. Pozwala również uznać, że nie wszystkie procesy muszą być objęte identycznym poziomem kontroli, a każda luka dokumentacyjna nie ma takiego samego znaczenia dla bezpieczeństwa instytucji. Podejście zerowej tolerancji tworzy natomiast oczekiwanie, że każde zdarzenie negatywne powinno było zostać przewidziane i wyeliminowane, a każda odmienność od wzorcowego procesu może świadczyć o braku zgodności. 

W efekcie granica między zarządzaniem ryzykiem a unikaniem ryzyka zaczyna się zacierać. Bank może nadal formalnie deklarować określony apetyt na ryzyko, ale faktyczne decyzje będą podejmowane według bardziej konserwatywnych kryteriów. Biznes może być gotowy do sfinansowania projektu, lecz kolejne funkcje kontrolne będą żądać dodatkowych zabezpieczeń, wyjaśnień i warunków. Produkt może być zgodny z prawem i uzasadniony ekonomicznie, ale zostanie odłożony ze względu na niepewność interpretacyjną. Inwestycja technologiczna może być potrzebna, lecz nie zostanie zrealizowana, jeżeli jej przyszłe skutki nie są dostatecznie przewidywalne. W takim modelu bank nie przestaje podejmować ryzyka całkowicie. Przenosi jednak działalność w kierunku ryzyk łatwiejszych do opisania i obrony. Preferuje klientów z dłuższą historią, bardziej standardowym modelem działalności i łatwo dostępnymi danymi. Unika przedsiębiorstw innowacyjnych, których aktywa mają charakter niematerialny, modeli biznesowych niepasujących do tradycyjnych kategorii oraz projektów, których zwrot jest rozłożony w długim horyzoncie. Może również ograniczać finansowanie podmiotów bez zewnętrznego ratingu, mimo że właśnie takie przedsiębiorstwa stanowią znaczną część europejskiej gospodarki.

Komisja dostrzega ten problem, wskazując m.in. na sposób traktowania przedsiębiorstw bez ratingu, finansowania projektów infrastrukturalnych i transformacji energetycznej, finansowania handlu oraz przedsiębiorstw opartych na własności intelektualnej. Dokument nie przesądza, że wszystkie obecne wymogi powinny zostać złagodzone, ale wyraźnie pokazuje, że kalibracja ostrożnościowa wpływa na to, jakie rodzaje działalności banki są gotowe finansować. Regulacja nie jest w tym sensie neutralna. Poprzez poziom wymogów, sposób wyceny ekspozycji i zakres oczekiwanych zabezpieczeń może wspierać albo ograniczać określone kierunki finansowania.

Podobnie jest z innowacjami po stronie samych banków. Każda większa inwestycja technologiczna wiąże się z niepewnością dotyczącą trwałości rozwiązania, jego integracji z istniejącą infrastrukturą, cyberbezpieczeństwa, zgodności regulacyjnej oraz przyszłego wykorzystania. Bank, który inwestuje w nowe systemy, automatyzację, sztuczną inteligencję albo cyfrowe kanały obsługi, akceptuje ryzyko, że nie wszystkie nakłady przyniosą zakładane korzyści. Jeżeli regulacja traktuje takie inwestycje przede wszystkim jako źródło ryzyka albo koszt obciążający kapitał, może pośrednio premiować zachowanie dotychczasowych rozwiązań, nawet jeżeli są one mniej efektywne i trudniejsze do skalowania. Nie oznacza to, że każde działanie określane jako innowacyjne zasługuje na regulacyjne wsparcie. Rozwój technologiczny może tworzyć nowe zagrożenia, w szczególności w obszarze cyberbezpieczeństwa, ochrony danych, uzależnienia od dostawców technologicznych i jakości modeli opartych na sztucznej inteligencji. Potrzebna jest ostrożność, ale nie może ona polegać na automatycznym uprzywilejowaniu rozwiązania znanego wobec rozwiązania nowego. Właściwe pytanie powinno dotyczyć tego, czy ryzyko zostało prawidłowo rozpoznane i kontrolowane, a nie tego, czy można je całkowicie wyeliminować.

Zarządzanie ryzykiem wymaga zaakceptowania niepewności. Bank nie może przewidzieć wszystkich przyszłych zdarzeń, podobnie jak regulator nie jest w stanie opisać każdej sytuacji w przepisach albo wytycznych. Próba osiągnięcia pełnej przewidywalności prowadzi do coraz bardziej szczegółowych ram, w których każdemu ryzyku odpowiada osobna kontrola, każdemu odstępstwu procedura, a każdej niejasności dodatkowa interpretacja. System staje się bardziej rozbudowany, ale niekoniecznie lepiej zarządza ryzykiem. Może wręcz osłabiać zdolność organizacji do formułowania samodzielnych ocen, ponieważ decyzje są podporządkowane zgodności z coraz bardziej szczegółowym katalogiem oczekiwań. Odpowiedzialne podejmowanie ryzyka nie oznacza pozostawienia decyzji poza kontrolą ani ograniczenia rozliczalności. Przeciwnie, wymaga wyraźnego przypisania odpowiedzialności za ocenę ryzyka, jej dokumentowanie oraz monitorowanie rezultatów. Różnica polega na tym, że rozliczalność powinna dotyczyć jakości procesu decyzyjnego, a nie samego faktu, że ryzyko ostatecznie się zmaterializowało. Jeżeli każda strata prowadzi do wniosku, że decyzja była błędna, nie ma realnej przestrzeni dla odpowiedzialnego ryzyka. Pozostaje jedynie unikanie decyzji, które mogą prowadzić do negatywnego rezultatu.

To napięcie dotyczy także organów nadzoru. Nadzorca musi reagować na niedostateczne zarządzanie ryzykiem, ale powinien unikać modelu, w którym najlepszą strategią nadzorczą staje się oczekiwanie maksymalnej ostrożności. Taki model jest instytucjonalnie kuszący. Jeżeli bank ograniczy działalność bardziej, niż było to konieczne, koszt tej decyzji będzie rozproszony i trudny do przypisania nadzorcy. Jeżeli natomiast ryzyko się zmaterializuje, pojawi się pytanie, dlaczego organ nie wymagał dalej idących zabezpieczeń. Asymetria ta sprzyja konserwatyzmowi nadzorczemu, nawet jeżeli w dłuższym okresie osłabia zdolność sektora do finansowania gospodarki. Bank nie jest instytucją powołaną do unikania ryzyka, ponieważ jego gospodarcza funkcja polega właśnie na przyjmowaniu ryzyka, którego nie chcą albo nie potrafią bezpośrednio ponosić inni uczestnicy rynku. Gromadzi informacje, ocenia zdolność kredytową, dywersyfikuje ekspozycje, wycenia ryzyko i utrzymuje kapitał pozwalający na pokrywanie strat. Jeżeli regulacja prowadzi do sytuacji, w której najbezpieczniejszą strategią staje się nieudzielenie finansowania, niewdrożenie produktu albo niewykonanie inwestycji, bank może poprawiać własne wskaźniki, ale jednocześnie ograniczać wartość, jaką tworzy dla gospodarki.

Kiedy bezpieczeństwo zaczyna osłabiać bank?

Nie istnieje prosty poziom wymogów, po którego przekroczeniu bezpieczeństwo automatycznie staje się źródłem słabości. Regulacja bankowa nie daje się sprowadzić do wyboru między „więcej” i „mniej”. Zbyt niski poziom kapitału, płynności lub kontroli może prowadzić do niestabilności, natomiast poziom zbyt wysoki albo niewłaściwie skalibrowany może ograniczać zdolność banku do wykonywania jego funkcji gospodarczej. Problem nie polega więc na samym istnieniu wymogów, lecz na ich łącznym oddziaływaniu, sposobie stosowania oraz relacji między dodatkowym wzrostem odporności a kosztem ponoszonym przez bank, klientów i gospodarkę. Każde pojedyncze zabezpieczenie można zwykle racjonalnie uzasadnić. Wyższy poziom kapitału zwiększa zdolność absorpcji strat. Dodatkowy bufor zmniejsza ryzyko, że pogorszenie sytuacji banku wymusi ograniczenie kredytowania. Bardziej konserwatywna wycena zabezpieczeń chroni przed przecenieniem ich rzeczywistej wartości. Rozbudowana dokumentacja ułatwia kontrolę procesu, a dodatkowa akceptacja może zmniejszyć ryzyko błędu. Trudność zaczyna się wtedy, gdy rozwiązania te są oceniane osobno, podczas gdy bank musi stosować je łącznie. Suma racjonalnych zabezpieczeń nie musi prowadzić do racjonalnego rezultatu.

Komisja Europejska zwraca w tym kontekście uwagę na nakładanie się wymogów mikroostrożnościowych, makroostrożnościowych oraz związanych z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją. Dostrzega możliwość wielokrotnego uwzględniania tych samych lub podobnych ryzyk, ograniczoną przewidywalność kalibracji oraz interakcje, które mogą utrudniać wykorzystanie buforów zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Zapowiadane uproszczenie nie ma zatem polegać wyłącznie na usuwaniu pojedynczych obowiązków, lecz na całościowej ocenie, czy poszczególne warstwy systemu tworzą spójną strukturę. 

Najbardziej oczywistym obszarem napięcia pozostają wymogi kapitałowe. Kapitał nie jest zbędnym obciążeniem nakładanym na bank wbrew logice jego działalności. Chroni wierzycieli i deponentów, zwiększa zdolność absorpcji strat, ogranicza prawdopodobieństwo upadłości oraz zmniejsza ryzyko przenoszenia kosztów kryzysu na państwo. Bank posiadający solidną bazę kapitałową może dłużej finansować gospodarkę w warunkach pogorszenia koniunktury i nie musi reagować na pierwsze straty gwałtownym ograniczeniem skali działalności. Nie oznacza to jednak, że koszt kapitału pozostaje bez znaczenia. Kapitał musi zostać pozyskany, utrzymany i wynagrodzony. Jego dostępność wpływa na strukturę bilansu, cenę produktów, zdolność do zwiększania ekspozycji oraz wybór rodzajów działalności. Jeżeli określona kategoria finansowania wymaga nieproporcjonalnie wysokiego zaangażowania kapitałowego, bank może podnieść cenę, ograniczyć skalę, zażądać dodatkowych zabezpieczeń albo całkowicie wycofać się z danego segmentu. Nie musi to wynikać z braku popytu ani z negatywnej oceny ekonomicznej klienta. Przyczyną może być relacja między oczekiwanym zwrotem a regulacyjnym kosztem utrzymywania ekspozycji.

Z tej perspektywy wymóg kapitałowy nie jest neutralnym zabezpieczeniem technicznym. Wpływa na to, jakie rodzaje działalności stają się dla banku atrakcyjne, a jakie tracą ekonomiczne uzasadnienie. Może kierować finansowanie ku ekspozycjom łatwiejszym do klasyfikacji, opartym na danych historycznych i standardowych zabezpieczeniach, a ograniczać działalność wymagającą bardziej indywidualnej oceny. Może wspierać finansowanie dużych, dobrze ocenionych podmiotów, a pogarszać pozycję przedsiębiorstw młodych, innowacyjnych, nieposiadających ratingu albo opierających wartość na aktywach niematerialnych. Komisja dostrzega ten mechanizm, wskazując w szczególności na sytuację przedsiębiorstw bez zewnętrznego ratingu. W europejskim modelu finansowania, w którym przedsiębiorstwa – w szczególności małe i średnie – polegają głównie na kredycie bankowym, brak ratingu zewnętrznego nie jest zjawiskiem wyjątkowym. Dotyczy zdecydowanej większości przedsiębiorstw w Unii, zwłaszcza MŚP. Jeżeli traktowanie ostrożnościowe uzależnia warunki kapitałowe od istnienia zewnętrznej oceny, może tworzyć strukturalne utrudnienie dla przedsiębiorstw, które nie korzystają z rynków kapitałowych i nie mają ekonomicznej potrzeby pozyskiwania ratingu.

Komisja zapowiada ocenę możliwości wyeliminowania konieczności stosowania ratingu zewnętrznego, aby ułatwić takim przedsiębiorstwom dostęp do finansowania bankowego. Jednocześnie zauważa, że zmiana nie może zniechęcać przedsiębiorstw do uzyskiwania ratingów i tym samym osłabiać rozwoju europejskich rynków kapitałowych. Przykład ten dobrze pokazuje rzeczywistą naturę kalibracji regulacyjnej. Preferencyjne traktowanie podmiotów bez ratingu może zwiększyć dostępność kredytu, ale jednocześnie zmniejszyć bodźce do zwiększania przejrzystości i korzystania z finansowania rynkowego. Z kolei utrzymanie bardziej konserwatywnego traktowania może wspierać rozwój ratingów, ale ograniczać finansowanie bankowe przedsiębiorstw, które obecnie nie mają do nich dostępu. Podobne napięcie występuje w odniesieniu do nieruchomości mieszkalnych. Złagodzenie traktowania ostrożnościowego mogłoby zwiększyć zdolność banków do udzielania kredytów hipotecznych i wspierać finansowanie mieszkalnictwa. Jeżeli jednak podstawowym problemem rynku jest ograniczona podaż nieruchomości, dodatkowa dostępność kredytu może prowadzić przede wszystkim do wzrostu cen, a nie poprawy dostępności mieszkań. Regulacja kapitałowa nie może być więc oceniana wyłącznie przez pryzmat bilansu banków. Jej skutki zależą od struktury rynku, zachowań klientów, podaży dóbr finansowanych kredytem oraz szerszej polityki gospodarczej.

Szczególne znaczenie ma także finansowanie projektów infrastrukturalnych, energetycznych i handlowych. Są to często ekspozycje długoterminowe, złożone, wymagające indywidualnej analizy oraz uzależnione od przyszłych przepływów pieniężnych. Mogą być gospodarczo potrzebne, ale regulacyjnie mniej wygodne niż standardowe kredyty zabezpieczone łatwo wycenialnymi aktywami. Jeżeli sposób kalkulacji wymogów zbyt słabo uwzględnia specyfikę takich projektów, bank może być zachęcany do finansowania działalności o niższym znaczeniu strategicznym, ale łatwiejszej z punktu widzenia ram kapitałowych. Nie oznacza to, że finansowanie projektów uznanych politycznie za istotne powinno zostać zwolnione z wymogów ostrożnościowych. Wysoki poziom deklarowanej użyteczności gospodarczej nie zmniejsza automatycznie ryzyka kredytowego. Projekty infrastrukturalne mogą być opóźniane, przekraczać budżety, zależeć od regulacji sektorowej, cen energii, decyzji publicznych i zmian technologicznych. Właściwa kalibracja nie polega na zastąpieniu oceny ryzyka oceną polityczną. Powinna jednak zapobiegać sytuacji, w której konstrukcja regulacji mechanicznie wypiera finansowanie potrzebne gospodarce, mimo że ryzyko mogłoby zostać właściwie zarządzane.

Bezpieczeństwo zaczyna zatem osłabiać bank nie wówczas, gdy wymaga od niego utrzymywania kapitału, lecz wtedy, gdy kolejne warstwy wymogów nie są już powiązane z rzeczywistym przyrostem ryzyka albo ich łączny efekt powoduje wycofanie się z działalności uzasadnionej ekonomicznie. Bank może wówczas osiągać lepsze wskaźniki nie dzięki sprawniejszemu zarządzaniu ryzykiem, lecz dzięki ograniczeniu samej działalności, z której ryzyko wynika.

Regulacja ostrożnościowa koncentruje się w dużej mierze na bezpieczeństwie banków oraz całego systemu finansowego. Nie zawsze jednak uwzględnia w równym stopniu skutki, jakie działania ochronne wywołują poza sektorem. Decyzja o ograniczeniu określonej ekspozycji może poprawić profil ryzyka konkretnego banku, ale jeżeli podobnie postąpi większość instytucji, rezultatem może być systemowe ograniczenie finansowania całej kategorii klientów. Mechanizm ten jest szczególnie widoczny w sytuacjach niepewności. Jeżeli ryzyko określonego sektora wzrasta, pojedynczy bank może racjonalnie zaostrzyć kryteria kredytowe. Jeżeli jednak wszystkie banki jednocześnie ograniczają finansowanie, przedsiębiorstwa tracą płynność, odwołują inwestycje, zmniejszają zatrudnienie, a część z nich upada. Pogorszenie sytuacji gospodarczej zwiększa następnie straty kredytowe banków, potwierdzając początkową ocenę ryzyka. Ostrożność, która z punktu widzenia pojedynczej instytucji była racjonalna, może na poziomie systemu wzmacniać zjawisko, przed którym miała chronić.

Z tego powodu bezpieczeństwo sektora bankowego nie powinno być mierzone wyłącznie przez zdolność pojedynczych instytucji do ograniczania ekspozycji. Znaczenie ma również zdolność systemu do podtrzymania finansowania gospodarki w warunkach stresu. Temu służą m.in. bufory kapitałowe, które mają być wykorzystywane w okresie pogorszenia sytuacji, aby banki nie były zmuszone do gwałtownego delewarowania. Jeżeli jednak struktura wymogów albo oczekiwania rynku powodują, że banki obawiają się korzystać z buforów, ich funkcja antycykliczna pozostaje ograniczona. Komisja wskazuje, że interakcje między minimalnymi wymogami, buforami, wskaźnikiem dźwigni i MREL mogą w praktyce ograniczać możliwość wykorzystania zgromadzonego kapitału. Instrument, który formalnie ma zapewniać elastyczność w czasie kryzysu, może być traktowany jak poziom, którego bank nie powinien naruszyć z obawy przed reakcją nadzorcy, inwestorów albo agencji ratingowych. Bufor istnieje, ale staje się niewykorzystywalny. W rezultacie bank zachowuje ostrożność kapitałową, lecz może szybciej ograniczyć finansowanie niż skorzystać z zasobu stworzonego właśnie po to, by temu zapobiec.

Podobny problem występuje przy koncentracji działalności na ekspozycjach uznawanych za najbezpieczniejsze. Jeżeli banki otrzymują silne bodźce do ograniczania ryzyka przez wybór podobnych aktywów, ich portfele mogą stawać się bardziej jednorodne. Każda instytucja z osobna poprawia profil bezpieczeństwa, ale system jako całość staje się bardziej podatny na ten sam rodzaj szoku. Dywersyfikacja modeli biznesowych, klientów i źródeł przychodów może zmniejszać ryzyko systemowe, nawet jeżeli część poszczególnych ekspozycji jest bardziej ryzykowna niż aktywa uznawane za standardowe. Komisja podkreśla znaczenie zróżnicowania europejskiego sektora bankowego. Unia potrzebuje zarówno dużych grup zdolnych konkurować globalnie i finansować projekty o znacznej skali, jak i mniejszych banków działających lokalnie, opierających się na znajomości klientów i finansujących małe oraz średnie przedsiębiorstwa. Nadmiernie jednolite wymogi mogą wpływać na te instytucje w różny sposób. Duży bank może rozłożyć koszt regulacyjny na większą skalę działalności, podczas gdy mała instytucja ponosi część kosztów stałych niezależnie od rozmiaru bilansu. W rezultacie regulacja zaprojektowana jako neutralna może sprzyjać koncentracji sektora albo ograniczać rozwój modeli opartych na lokalnej specjalizacji.

Proporcjonalność nie może więc sprowadzać się do zmniejszenia liczby stron sprawozdania albo uproszczenia formularza. Jeżeli mniejszy bank nadal musi utrzymywać zasadniczo tę samą architekturę procesów, kontroli i dokumentacji co duża grupa, lecz opisuje ją w krótszy sposób, ekonomiczny ciężar regulacji pozostaje. Komisja zapowiada wyraźniejsze wyodrębnienie małych i mniej złożonych banków oraz ograniczenie liczby stosowanych wobec nich wymogów. Intencją ma być system rzeczywiście prostszy, a nie jedynie mniej rozbudowany dokumentacyjnie. Bezpieczeństwo pojedynczego banku może zatem prowadzić do osłabienia sektora, jeżeli sposób jego osiągania ogranicza różnorodność modeli biznesowych, wypiera mniejsze instytucje albo skłania wszystkie banki do podobnych zachowań. System odporny nie musi składać się z banków działających identycznie. Przeciwnie, zdolność różnych instytucji do obsługi odmiennych klientów i reagowania w różny sposób na te same szoki może być jednym ze źródeł stabilności.

Kolejnym obszarem, w którym nadmierna ostrożność może prowadzić do długoterminowej słabości, jest technologia. Inwestycje w systemy informatyczne, automatyzację, analizę danych, sztuczną inteligencję, cyberbezpieczeństwo i nowe kanały świadczenia usług są kosztowne oraz obarczone niepewnością. Nie każda inwestycja zakończy się sukcesem, nie każda technologia zachowa wartość, a część rozwiązań może stworzyć nowe zależności i ryzyka operacyjne. Z perspektywy krótkoterminowego bezpieczeństwa najbardziej konserwatywnym rozwiązaniem może być ograniczenie zmian i utrzymywanie istniejącej infrastruktury. Znane systemy mają rozpoznane słabości, pracownicy potrafią je obsługiwać, a procesy kontrolne zostały do nich dostosowane. Nowa technologia wymaga natomiast ponownej oceny ryzyka, migracji danych, testów, integracji z dotychczasowym środowiskiem, kontroli dostawców i zmiany procedur. Każdy z tych elementów może prowadzić do incydentu.

Taka ostrożność ma jednak granice. Systemy niewymieniane przez wiele lat stają się droższe w utrzymaniu, trudniejsze do integrowania, bardziej zależne od malejącej liczby specjalistów i mniej odporne na nowe zagrożenia. Brak inwestycji technologicznych nie oznacza braku ryzyka. Oznacza utrzymywanie ryzyka istniejącej infrastruktury, które może być mniej widoczne, ponieważ jest już oswojone organizacyjnie. Bank unikający ryzyka transformacji może kumulować ryzyko technologicznego zapóźnienia. Komisja wskazuje w tym kontekście na ostrożnościowe traktowanie aktywów będących oprogramowaniem. Obecne ramy wymagają w znacznym zakresie odliczania inwestycji w oprogramowanie od kapitału podstawowego. Może to ograniczać zachęty do inwestowania w aktywa istotne dla cyfryzacji i konkurencyjności banku. Komisja dostrzega argument, że może to stawiać banki unijne w gorszej sytuacji wobec konkurentów z innych jurysdykcji, lecz równocześnie zauważa, że rozwój sztucznej inteligencji może podważać trwałość wartości części oprogramowania. Zapowiadany przegląd ma więc uwzględniać zarówno potrzebę inwestowania w innowacje, jak i ryzyko szybkiej utraty wartości oraz zagrożenia cybernetyczne.

Jest to przykład właściwie postawionego problemu. Nie chodzi o uznanie każdej inwestycji technologicznej za bezpieczny składnik majątku ani o mechaniczne złagodzenie regulacji. Chodzi o to, aby ramy nie zakładały z góry, że technologia jest wyłącznie źródłem kosztu i ryzyka. W nowoczesnej bankowości zdolność technologiczna stanowi warunek świadczenia usług, kontroli ryzyka, bezpieczeństwa operacyjnego i konkurowania z podmiotami cyfrowymi. Bank, który nie inwestuje w technologię, może wyglądać bardziej konserwatywnie w krótkim okresie, ale stopniowo tracić efektywność, odporność cybernetyczną i zdolność dostosowywania się do oczekiwań klientów. Podobne napięcie dotyczy wykorzystywania sztucznej inteligencji. Z jednej strony modele oparte na AI mogą zwiększyć skuteczność wykrywania fraudów, monitorowania transakcji, oceny ryzyka i automatyzacji procesów. Z drugiej strony tworzą ryzyka związane z jakością danych, wyjaśnialnością, błędami modelu, dyskryminacją, zależnością od dostawców i cyberbezpieczeństwem. Odpowiedzialna regulacja nie może ani blokować wykorzystania tych rozwiązań ze względu na sam fakt występowania nowych ryzyk, ani zakładać, że innowacyjność usprawiedliwia niższy poziom kontroli.

Jeżeli oczekiwaniem wobec banku będzie wyeliminowanie każdego możliwego błędu przed wdrożeniem technologii, praktyczną odpowiedzią stanie się niewdrażanie rozwiązań albo ograniczanie ich do zastosowań najmniej istotnych. Bank będzie bezpieczniejszy z perspektywy ryzyka nowego modelu, lecz może pozostawać zależny od procesów wolniejszych, kosztowniejszych i mniej skutecznych. Konkurenci działający w otoczeniu pozwalającym na bardziej elastyczne testowanie i skalowanie technologii uzyskają przewagę, której później nie da się łatwo nadrobić. Bezpieczeństwo powinno więc obejmować również zdolność adaptacji. Instytucja odporna nie jest wyłącznie instytucją, która potrafi utrzymać dotychczasową działalność w warunkach szoku. Powinna także umieć dostosować model operacyjny do zmieniającej się technologii, struktury rynku i oczekiwań klientów. Nadmierna ochrona stanu istniejącego może zmniejszać ryzyko transformacji, ale zwiększać ryzyko utraty konkurencyjności oraz przyszłej niewydolności infrastruktury.

Problem konkurencyjności ma również wymiar międzynarodowy. Europejskie banki działają na rynku globalnym, na którym główne jurysdykcje w różny sposób implementują wspólnie uzgodnione standardy. Unia Europejska tradycyjnie stosuje standardy bazylejskie szeroko, obejmując nimi nie tylko największe banki prowadzące działalność międzynarodową, lecz cały sektor. Podejście to służy integralności jednolitego rynku i zapobiega tworzeniu odmiennych systemów bezpieczeństwa dla różnych kategorii banków. Jednocześnie może prowadzić do sytuacji, w której instytucje europejskie ponoszą koszty wymogów niestosowanych w porównywalnym zakresie wobec ich konkurentów. Komisja nie proponuje odejścia od standardów międzynarodowych. Podkreśla ich znaczenie dla stabilności finansowej i równych warunków konkurencji. Zauważa jednak, że opóźnienia, odstępstwa albo zmiany sposobu wdrażania w innych jurysdykcjach mogą powodować poważne zakłócenia konkurencyjne. Zapowiada monitorowanie sytuacji oraz wykorzystywanie dostępnych narzędzi regulacyjnych, jeżeli banki unijne znajdą się w niekorzystnym położeniu wobec podmiotów działających według mniej rygorystycznych zasad.

Najprostszą odpowiedzią byłoby żądanie, aby Unia stosowała standardy równie łagodnie jak najmniej rygorystyczny konkurent. Byłby to jednak kierunek ryzykowny. Prowadziłby do konkurencji regulacyjnej, w której bezpieczeństwo sektora stopniowo ustępuje presji na obniżanie kosztów. Równe warunki działania nie oznaczają, że UE powinna automatycznie rezygnować z wymogów, jeżeli inne państwa ich nie wdrożyły. Oznaczają natomiast, że przy podejmowaniu decyzji regulacyjnych należy uwzględniać rzeczywiste otoczenie konkurencyjne oraz skutki asymetrycznego stosowania standardów. Szczególne znaczenie ma przy tym specyfika europejskiego modelu gospodarczego. Gospodarka UE w większym stopniu opiera się na finansowaniu bankowym niż gospodarka amerykańska. Standard zaprojektowany przede wszystkim dla dużych banków globalnych i rynków o większym znaczeniu finansowania kapitałowego może wywoływać w Europie odmienne skutki. Zastosowanie jednolitej normy nie gwarantuje jednolitego rezultatu, jeżeli struktura rynków, rodzaje klientów i źródła finansowania istotnie się różnią.

Uwzględnienie specyfiki UE nie powinno oznaczać dopasowywania regulacji do interesów każdej kategorii podmiotów ani tworzenia licznych wyjątków podważających spójność systemu. Powinno natomiast oznaczać ocenę, czy wybrany sposób implementacji osiąga cel ostrożnościowy przy możliwie najmniejszym koszcie dla finansowania europejskiej gospodarki. Jeżeli istnieją różne sposoby realizacji tego samego celu, należy wybrać rozwiązanie, które nie prowadzi do nieuzasadnionego pogorszenia pozycji konkurencyjnej banków z UE. Bezpieczeństwo europejskiego sektora nie może być bowiem rozumiane wyłącznie jako odporność jego bilansów. Zależy także od zdolności Europy do utrzymania instytucji mogących świadczyć zaawansowane usługi finansowe, organizować emisje, finansować duże projekty infrastrukturalne, obsługiwać handel międzynarodowy i wspierać przedsiębiorstwa europejskie poza granicami Unii. Jeżeli działalność ta zostanie przejęta przez banki spoza UE, europejska gospodarka może nadal korzystać z usług finansowych, ale stanie się bardziej zależna od instytucji podlegających innym priorytetom regulacyjnym i gospodarczym.

Nadmierna ostrożność może zatem poprawiać bezpieczeństwo poszczególnych banków, a jednocześnie osłabiać autonomię strategiczną Unii. Banki będą mniej narażone na określone ryzyka, ale Europa straci zdolność samodzielnego finansowania części swoich potrzeb. Ryzyko nie zniknie. Zostanie przeniesione poza europejski sektor bankowy, a wraz z nim poza bezpośredni wpływ europejskich regulatorów i polityki gospodarczej. Granicą między bezpieczeństwem wzmacniającym a osłabiającym nie jest zatem określony współczynnik ani pojedynczy wymóg. Pojawia się ona wtedy, gdy dodatkowe zabezpieczenie nie prowadzi już do proporcjonalnego zwiększenia odporności, lecz przede wszystkim zmienia decyzje banku w kierunku unikania działalności. Właściwa ocena musi obejmować nie tylko prawdopodobieństwo straty, lecz także koszt niewykorzystanej możliwości: kredytu, którego nie udzielono, inwestycji, której nie podjęto, i zdolności strategicznej, której nie zbudowano.

Konkurencyjność nie oznacza wyłącznie rentowności banków

Pojęcie konkurencyjności sektora bankowego łatwo sprowadzić do wyników finansowych poszczególnych instytucji. Bank konkurencyjny miałby być bankiem rentownym, zdolnym do utrzymywania odpowiedniej stopy zwrotu z kapitału, pozyskiwania inwestorów i zwiększania udziału w rynku. Z takiej perspektywy dyskusja o uwzględnianiu konkurencyjności w regulacji i nadzorze może zostać odebrana jako postulat podporządkowania stabilności finansowej interesom akcjonariuszy albo ograniczenia wymogów wyłącznie po to, aby banki mogły osiągać wyższe zyski. Byłoby to jednak zbyt wąskie rozumienie zarówno komunikatu Komisji Europejskiej, jak i gospodarczej roli sektora bankowego. Komisja uwzględnia rentowność, wyceny rynkowe i stopę zwrotu z kapitału jako elementy kondycji sektora, ale nie przedstawia konkurencyjności jako prostego synonimu wysokiej zyskowności. Łączy ją ze zdolnością banków do finansowania gospodarstw domowych, przedsiębiorstw oraz strategicznych inwestycji, świadczenia usług transgranicznych, inwestowania w innowacje, osiągania odpowiedniej skali i konkurowania z instytucjami spoza Unii. Podkreśla zarazem potrzebę zachowania różnorodności modeli biznesowych oraz możliwości wejścia na rynek nowych podmiotów.

Należy zatem odróżnić konkurencyjność pojedynczego banku od konkurencyjności sektora oraz od konkurencyjności gospodarki, którą ten sektor finansuje. Kategorie te są ze sobą powiązane, ale nie są tożsame. Instytucja może osiągać wysoką rentowność na chronionym, skoncentrowanym albo mało zintegrowanym rynku, nie będąc jednocześnie zdolną do skutecznego konkurowania transgranicznego ani finansowania projektów o znacznej skali. Cały sektor może wykazywać dobre wyniki finansowe, a mimo to pozostawać rozdrobniony, technologicznie zapóźniony albo niewystarczająco zaangażowany w finansowanie inwestycji potrzebnych gospodarce. Dlatego konkurencyjność jako kryterium regulacji nie może oznaczać automatycznego uznania każdego postulatu zmniejszającego obciążenia banków. Musi odnosić się do szerszej zdolności sektora do pełnienia funkcji gospodarczej. W przeciwnym razie stałaby się jedynie argumentem retorycznym stosowanym przeciwko dowolnemu wymogowi generującemu koszt. Regulacja bankowa zawsze wiąże się z kosztami, podobnie jak utrzymywanie kapitału, zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość, ochrona klientów i inwestowanie w odporność operacyjną. Sam fakt ponoszenia kosztu nie przesądza jeszcze, że określone rozwiązanie jest antykonkurencyjne. Znaczenie mają jego proporcjonalność, skuteczność oraz wpływ na zdolność banku do prowadzenia działalności potrzebnej gospodarce.

Rentowność banków nie może być traktowana jako kwestia pozbawiona znaczenia publicznego. Bank, który przez dłuższy czas nie jest w stanie pokrywać kosztów działalności i kapitału, traci zdolność inwestowania, przyciągania finansowania oraz zwiększania skali akcji kredytowej. Niska rentowność może prowadzić do ograniczania kosztów w obszarach istotnych dla bezpieczeństwa, odkładania inwestycji technologicznych, uzależnienia od przestarzałej infrastruktury albo poszukiwania przychodów w działalności generującej dodatkowe ryzyko. Nie jest więc trafne przeciwstawianie interesu banku w osiąganiu rentowności interesowi stabilności systemu. Trwale nierentowny sektor nie będzie ani bezpieczny, ani zdolny do finansowania gospodarki. Komisja podkreśla, że europejskie banki odzyskały rentowność, osiągając stopę zwrotu z kapitału zbliżoną do poziomu sprzed globalnego kryzysu finansowego. Traktuje to jako potwierdzenie, że odporność i rentowność mogą współistnieć. Nie wyprowadza jednak z tego wniosku, że problem konkurencyjności został rozwiązany. Przeciwnie, mimo poprawy wyników finansowych sektor pozostaje rozdrobniony wzdłuż granic państwowych, a jego potencjał do finansowania europejskich potrzeb inwestycyjnych nadal nie jest w pełni wykorzystywany.

Pokazuje to ograniczoną przydatność samej rentowności jako miernika konkurencyjności. Wysoki zwrot z kapitału może wynikać z efektywności operacyjnej, innowacyjności i zdolności oferowania klientom wartościowych usług, ale może być także rezultatem wysokich marż, ograniczonej konkurencji albo korzystnych warunków makroekonomicznych. Dobre bieżące wyniki nie przesądzają również o zdolności banku do konkurowania w dłuższym horyzoncie. Instytucja może osiągać wysokie zyski, a jednocześnie zbyt mało inwestować w technologię, bezpieczeństwo, kompetencje pracowników i rozwój nowych usług. Krótkookresowa rentowność może wtedy maskować stopniową utratę zdolności konkurencyjnej. Podobnie obniżenie rentowności nie musi automatycznie świadczyć o nieproporcjonalności regulacji. Bank może mieć słabe wyniki z powodu niewłaściwego modelu biznesowego, wysokich kosztów, niedostatecznej skali, błędnych decyzji zarządczych albo braku zdolności do konkurowania o klientów. Regulacja nie powinna gwarantować określonej rentowności ani chronić istniejących instytucji przed skutkami konkurencji. Jej zadaniem nie jest utrzymywanie każdego modelu biznesowego bez względu na jego efektywność.

Uwzględnianie konkurencyjności nie może zatem prowadzić do regulacyjnej ochrony banków jako istniejących przedsiębiorstw. Powinno dotyczyć tworzenia warunków, w których sektor może skutecznie wykonywać swoją funkcję, a poszczególne podmioty konkurują jakością, ceną, innowacyjnością i zdolnością zarządzania ryzykiem. Rentowność jest w takim modelu konieczna, ponieważ pozwala bankom utrzymywać kapitał, finansować rozwój i absorbować straty. Nie jest jednak celem samym w sobie ani wystarczającym dowodem, że system działa prawidłowo.

W komunikacie Komisji punktem wyjścia dla oceny sektora bankowego jest jego rola w gospodarce Unii. Banki pozostają głównym źródłem finansowania gospodarstw domowych, przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw. Ułatwiają też dostęp do rynków kapitałowych, prowadzą działalność inwestycyjną i korporacyjną oraz pośredniczą w kierowaniu oszczędności do produktywnych inwestycji. W warunkach napięć geopolitycznych i rosnących potrzeb inwestycyjnych zdolność sektora do pełnienia tych funkcji ma również znaczenie dla autonomii strategicznej Unii. Komisja odwołuje się przy tym do oszacowanych w raporcie Draghiego dodatkowych potrzeb inwestycyjnych na poziomie około 1 200 mld EUR rocznie. Mają one obejmować utrzymanie konkurencyjności europejskiej gospodarki, transformację energetyczną i cyfrową, bezpieczeństwo, odporność oraz suwerenność technologiczną. Szczególne znaczenie przypisuje się finansowaniu najbardziej zaawansowanych technologii, czystych technologii, obronności, sztucznej inteligencji i biotechnologii. Skala tych potrzeb powoduje, że pytanie o konkurencyjność banków nie może zostać ograniczone do ich bieżących wyników finansowych. Dotyczy zdolności całego europejskiego systemu finansowego do mobilizacji i alokacji kapitału.

Zdolność do finansowania gospodarki nie oznacza jednak maksymalizacji wielkości kredytu niezależnie od ryzyka. Nadmierna ekspansja kredytowa może prowadzić do niewłaściwej alokacji kapitału, wzrostu cen aktywów, pogorszenia standardów oceny zdolności kredytowej i kumulacji strat ujawniających się po zmianie koniunktury. Konkurencyjność sektora nie może być więc mierzona wyłącznie wartością udzielonych kredytów ani tempem wzrostu bilansów. Znaczenie ma jakość finansowania, jego dostępność dla zróżnicowanych grup klientów oraz zdolność banków do utrzymania finansowania również w okresie pogorszenia warunków gospodarczych. Bank konkurencyjny w znaczeniu gospodarczym powinien umieć finansować zarówno standardowe potrzeby gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, jak i przedsięwzięcia wymagające bardziej złożonej oceny. Powinien być zdolny do uczestniczenia w finansowaniu infrastruktury, transformacji energetycznej, handlu, nowych technologii oraz wzrostu przedsiębiorstw opartych na aktywach niematerialnych. Nie oznacza to obowiązku akceptowania każdego projektu. Oznacza jednak, że ramy regulacyjne nie powinny mechanicznie czynić takich ekspozycji nieatrakcyjnymi bez związku z ich rzeczywistym ryzykiem.

W tym sensie konkurencyjność dotyczy również zdolności banków do dokonywania selekcji ryzyka, a nie tylko jego ograniczania. Sektor, który finansuje wyłącznie ekspozycje najłatwiejsze do klasyfikacji i zabezpieczenia, może wykazywać dobre wskaźniki ostrożnościowe, ale nie będzie w pełni odpowiadał na potrzeby nowoczesnej gospodarki. Przedsiębiorstwa rozwijające innowacyjne modele działalności często nie posiadają długiej historii finansowej, tradycyjnych aktywów stanowiących zabezpieczenie ani zewnętrznych ratingów. Ich finansowanie wymaga kompetencji, danych oraz gotowości do oceny ryzyka, którego nie da się całkowicie opisać standardowym formularzem. Konkurencyjność sektora bankowego należy zatem oceniać również przez pytanie, czy ramy regulacyjne wspierają rozwój zdolności do dokonywania takich ocen, czy raczej premiują wycofywanie się z trudniejszych segmentów. Jeżeli dla banku tańsze i bezpieczniejsze regulacyjnie jest finansowanie aktywa standardowego niż przedsiębiorstwa posiadającego wartościową technologię, ale niewiele materialnych zabezpieczeń, alokacja kapitału może nie odpowiadać strategicznym potrzebom gospodarki. Nie jest to argument za obniżeniem standardów oceny ryzyka dla przedsiębiorstw innowacyjnych. Jest to argument za regulacją, która pozwala ryzyko właściwie różnicować zamiast automatycznie traktować brak tradycyjnych cech jako przesłankę maksymalnej ostrożności.

W komunikacie Komisji wyraźnie pojawia się postulat zwiększania skali europejskich banków. Rozdrobnienie sektora wzdłuż granic państwowych ogranicza możliwość centralnego zarządzania zasobami, dywersyfikacji geograficznej, osiągania korzyści efektywnościowych i konkurowania z największymi instytucjami międzynarodowymi. Komisja wskazuje, że wiele grup bankowych jest dużych w stosunku do gospodarki państwa pochodzenia, ale pozostaje relatywnie niewielkich wobec skali gospodarki całej Unii i największych konkurentów globalnych. Skala ma znaczenie w obszarach, w których świadczenie usług wymaga znacznego kapitału, rozbudowanej infrastruktury technologicznej, dostępu do międzynarodowych rynków oraz zdolności do organizowania dużych transakcji. Dotyczy to między innymi finansowania projektów infrastrukturalnych, obsługi emisji długu i akcji, działalności w zakresie bankowości inwestycyjnej, finansowania handlu oraz świadczenia usług dla dużych przedsiębiorstw prowadzących działalność na wielu rynkach. Jeżeli europejskie instytucje nie posiadają odpowiedniej skali, przedsiębiorstwa z UE mogą pozostawać zależne od banków spoza Unii w zakresie usług kluczowych dla ich rozwoju.

Nie oznacza to jednak, że konkurencyjność europejskiego sektora wymaga wyłącznie konsolidacji i tworzenia coraz większych grup bankowych. Komisja podkreśla równocześnie wartość zróżnicowanego ekosystemu obejmującego duże banki o znaczeniu międzynarodowym oraz mniejsze instytucje o prostszych modelach działalności, finansujące lokalne przedsiębiorstwa i działające w regionach słabiej rozwiniętych. Bliskość klienta, znajomość lokalnego rynku i zdolność wykorzystania informacji jakościowych mogą być przewagą konkurencyjną, której nie zastąpi sama skala. Konkurencyjność nie powinna więc prowadzić do jednego wzorca banku europejskiego. Sektor złożony wyłącznie z kilku wielkich grup mógłby osiągać korzyści skali, ale jednocześnie utracić część różnorodności, lokalnej wiedzy oraz zdolności obsługi klientów o niestandardowych potrzebach. Mógłby również zwiększyć ryzyko koncentracji i znaczenie instytucji, których problemy miałyby poważne konsekwencje systemowe. Z kolei sektor składający się głównie z banków krajowych mógłby zachować bliskość klienta, ale pozostawać niewystarczająco zdolny do finansowania dużych projektów i konkurowania na rynkach międzynarodowych.

Regulacja powinna zatem umożliwiać współistnienie różnych modeli, a nie wymuszać ich ujednolicenie. Duże grupy potrzebują możliwości skutecznego zarządzania kapitałem, płynnością i działalnością w skali transgranicznej. Mniejsze banki potrzebują rzeczywistej proporcjonalności, która ograniczy obciążenia niedostosowane do ich skali, złożoności i profilu ryzyka. W obu przypadkach celem nie jest ochrona określonego typu instytucji przed konkurencją, lecz stworzenie warunków, w których różne modele mogą wykazać swoją efektywność. Szczególne znaczenie ma przy tym odróżnienie proporcjonalności od łagodniejszego traktowania. Mniejszy bank nie powinien być mniej bezpieczny tylko dlatego, że jest mniejszy. Powinien natomiast podlegać wymaganiom odpowiadającym rzeczywistemu poziomowi i charakterowi ryzyka. Jeżeli jego model działalności jest prosty, skala operacji ograniczona, a powiązania z systemem niewielkie, nie ma uzasadnienia dla odtwarzania całej architektury procesów stosowanej w globalnej grupie bankowej. Koszt takiej regulacji mógłby wypychać mniejsze podmioty z rynku, nie przynosząc proporcjonalnego wzrostu bezpieczeństwa.

Właściwie rozumiana konkurencyjność nie polega więc ani na ochronie poziomu marż bankowych, ani na promowaniu dużych instytucji jako celu samego w sobie. Polega na zdolności sektora do pozyskiwania kapitału, inwestowania, zwiększania efektywności i oferowania klientom usług przy zachowaniu odporności. Banki muszą osiągać zwrot wystarczający do finansowania działalności i wynagradzania kapitału, ale presja konkurencyjna powinna prowadzić do dzielenia się częścią korzyści z klientami poprzez ceny, jakość i innowacje.

Dyskusja o konkurencyjności sektora bankowego wymaga zachowania wyraźnego rozróżnienia między interesem banków jako przedsiębiorstw a interesem publicznym. Bank może postulować zmianę regulacji, ponieważ obniży ona jego koszty, zwiększy rentowność albo umożliwi wypłatę większej części kapitału. Taki rezultat nie musi automatycznie przekładać się na zwiększenie finansowania gospodarki, poprawę warunków dla klientów albo rozwój innowacji. Bank może wykorzystać uzyskane zasoby do zwiększenia wynagrodzenia akcjonariuszy, przejęć, inwestycji zagranicznych albo działalności niezwiązanej bezpośrednio z celami europejskiej polityki gospodarczej.

Dlatego argument o konkurencyjności nie powinien zamykać analizy skutków regulacji. Przeciwnie, powinien wymagać ich bardziej precyzyjnego wykazania. Jeżeli banki postulują zmianę wymogów, powinny pokazać nie tylko wpływ na własny koszt kapitału lub działalności, lecz także prawdopodobne skutki dla dostępności finansowania, inwestycji, cen usług, innowacji i odporności. Podobnie Komisja i organy nadzoru powinny oceniać nie tylko bezpośrednie zmniejszenie obciążeń, ale również sposób, w jaki banki mogą wykorzystać uwolnione zasoby. Nie oznacza to, że każda korzyść dla banków musi zostać warunkowo związana z konkretnym zwiększeniem akcji kredytowej. Tego rodzaju mechaniczne podejście mogłoby prowadzić do niewłaściwych bodźców i finansowania projektów niezależnie od ich ryzyka. Bank powinien zachować swobodę podejmowania decyzji gospodarczych oraz odpowiedzialność za właściwą alokację kapitału. Regulacja nie może jednak jednocześnie twierdzić, że potrzebuje banków konkurencyjnych, i traktować każdej poprawy ich wyników jako korzyści pozbawionej znaczenia publicznego.

Interes konkurencyjnego banku i konkurencyjnej gospodarki nie są tożsame, lecz istnieje między nimi silna zależność. Banki potrzebują gospodarki, w której przedsiębiorstwa inwestują, gospodarstwa domowe posiadają zdolność do oszczędzania i zaciągania zobowiązań, a rynek oferuje projekty możliwe do sfinansowania. Gospodarka potrzebuje natomiast banków posiadających kapitał, kompetencje, technologie i zdolność do przyjmowania ryzyka. Osłabienie jednej strony ostatecznie ogranicza możliwości drugiej. Właściwym zadaniem regulacji jest stworzenie ram, w których prywatna motywacja banku do osiągania rentowności może służyć wykonywaniu funkcji gospodarczej, ale podlega ograniczeniom chroniącym stabilność, klientów i konkurencję. Nie jest to sytuacja, w której interes publiczny automatycznie pokrywa się z interesem banku. Jest to konstrukcja oparta na założeniu, że rentowna i dobrze zarządzana instytucja może mobilizować kapitał oraz finansować gospodarkę, jeżeli regulacja ogranicza ryzyka systemowe i przeciwdziała przenoszeniu kosztów jej decyzji na osoby trzecie.

Konkurencyjny sektor bankowy nie jest zatem sektorem, który po prostu osiąga wysokie zyski. Jest sektorem zdolnym do trwałego finansowania gospodarki, absorbowania strat, rozwijania nowych usług i konkurowania o klientów oraz kapitał. Rentowność pozostaje warunkiem tej zdolności, ale jej nie wyczerpuje. Dopiero takie rozumienie pozwala traktować konkurencyjność jako uzasadniony cel regulacji, a nie jako łagodniejsze określenie interesu ekonomicznego banków.

Czy konkurencyjność powinna być celem nadzoru?

Najtrudniejszym elementem propozycji Komisji Europejskiej nie jest samo uznanie, że sektor bankowy powinien być konkurencyjny. Znacznie bardziej problematyczne jest określenie, jakie konsekwencje powinny z tego wynikać dla organów nadzoru. Regulacja może zostać zmieniona w procesie legislacyjnym, a jej skutki poddane ocenie wpływu. Nadzór działa natomiast w sposób ciągły, wobec konkretnych instytucji, na podstawie informacji, których nie posiada prawodawca, i w warunkach odpowiedzialności za stabilność sektora. To właśnie na poziomie praktyki nadzorczej rozstrzyga się, czy formalnie proporcjonalne ramy pozostawiają bankom rzeczywistą przestrzeń do podejmowania decyzji gospodarczych, czy też prowadzą do coraz większej ostrożności niezależnie od treści przepisów. Komunikat Komisji nie ustanawia konkurencyjności nadrzędnym celem nadzoru bankowego i nie podważa podstawowego znaczenia stabilności finansowej. Nie wynika z niego również, że organ powinien akceptować wyższy poziom ryzyka w każdej sytuacji, w której bank powołuje się na potrzebę rozwoju działalności albo finansowania gospodarki. Komisja proponuje jednak wyraźne przesunięcie akcentu. Działania nadzorcze mają pozostać skuteczne, oparte na ryzyku i zdolne chronić stabilność, ale jednocześnie powinny być proporcjonalne, uwzględniać skutki dla sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz nie utrwalać kultury zerowej tolerancji dla ryzyka. Komisja zapowiada także bardziej aktywny przegląd funkcjonowania europejskiego systemu bankowego oraz wpływu działań nadzorczych i działań z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

Jest to zmiana istotna, ale wymagająca precyzyjnego rozumienia. Konkurencyjność nie musi stać się formalnym mandatem każdego organu nadzoru, aby wpływać na sposób jego wykonywania. Może pełnić funkcję kryterium ograniczającego: skłaniać do badania, czy oczekiwanie nadzorcze jest rzeczywiście konieczne, czy pozostaje proporcjonalne do ryzyka, czy nie powiela istniejących zabezpieczeń oraz czy jego łączny skutek nie prowadzi do ograniczenia działalności bez odpowiadającego temu wzrostu odporności. Nie oznacza to pierwszeństwa interesu banku przed bezpieczeństwem systemu. Oznacza jednak odejście od założenia, że każde rozwiązanie zwiększające ostrożność jest z definicji właściwe.

Podstawowym zadaniem nadzoru ostrożnościowego jest ocena bezpieczeństwa i prawidłowości działania banków. Organ powinien identyfikować słabości w zarządzaniu, wymagać adekwatnego kapitału i płynności, reagować na niedostateczną kontrolę ryzyka oraz przeciwdziałać sytuacji, w której problemy pojedynczej instytucji przenoszą się na cały system. Nie można oczekiwać, że nadzorca zrezygnuje z tych celów w imię konkurencyjności. Można natomiast pytać, czy bezpieczeństwo pojedynczego banku jest zawsze właściwą i wystarczającą miarą jakości nadzoru. Najbezpieczniejszym bankiem z punktu widzenia krótkoterminowej ekspozycji na ryzyko byłaby instytucja ograniczająca działalność do minimum, finansująca wyłącznie klientów o najbardziej przewidywalnym profilu, utrzymująca znaczny nadmiar kapitału i płynności oraz unikająca nowych produktów, rynków i technologii. Taka strategia mogłaby zmniejszać prawdopodobieństwo materializacji wielu ryzyk, ale nie odpowiadałaby gospodarczej funkcji banku. Nadzór, który konsekwentnie premiowałby taki model, prowadziłby do sytuacji, w której stabilność jest osiągana przez stopniowe ograniczanie aktywności sektora.

Problem ten nie musi wynikać z formalnych decyzji nakazujących bankom wycofanie się z określonej działalności. Wystarczą bodźce pośrednie. Jeżeli organ wymaga dodatkowych zabezpieczeń niezależnie od jakości zarządzania ryzykiem, podnosi oczekiwania kapitałowe wobec działalności uznawanej za bardziej złożoną albo ocenia materializację ryzyka przede wszystkim jako dowód niedostatecznej ostrożności, bank otrzymuje sygnał, że najłatwiejszą drogą do pozytywnej oceny jest ograniczenie ekspozycji. Wewnętrzne funkcje kontrolne przełożą ten sygnał na bardziej restrykcyjne kryteria, dodatkowe akceptacje i ograniczenia apetytu na ryzyko. Z perspektywy nadzorcy taka praktyka jest instytucjonalnie bezpieczna. Jeżeli bank zrezygnuje z działalności, która mogłaby być prowadzona przy właściwych zabezpieczeniach, koszt utraconego finansowania będzie trudny do przypisania organowi. Jeżeli natomiast ryzyko się zmaterializuje, nadzorca może zostać zapytany, dlaczego nie wymagał większej ostrożności. Ta asymetria sprzyja konserwatyzmowi. Korzyść z ingerencji jest łatwa do wykazania, natomiast koszt nadmiernej ingerencji pozostaje rozproszony między klientów, przedsiębiorstwa i gospodarkę.

Konkurencyjność jako kryterium nadzoru powinna zmniejszać tę asymetrię. Organ, formułując oczekiwanie, powinien brać pod uwagę nie tylko możliwość ograniczenia ryzyka, ale również wpływ na zdolność banku do prowadzenia działalności. Nie oznacza to obowiązku akceptowania każdego argumentu biznesowego. Oznacza konieczność wykazania, że oczekiwany środek pozostaje adekwatny do zagrożenia, a jego koszt nie jest oczywiście nieproporcjonalny do dodatkowej korzyści ostrożnościowej.

Przepisy bankowe wyznaczają ramy, ale znaczna część realnego ciężaru regulacyjnego wynika ze sposobu ich stosowania. Organy nadzoru korzystają z instrumentów pozwalających na dostosowanie wymogów do profilu konkretnej instytucji. Mogą ustanawiać dodatkowe wymogi kapitałowe, formułować wytyczne, wskazywać słabości procesu zarządzania ryzykiem, oczekiwać planów naprawczych i określać terminy ich realizacji. Elastyczność ta jest potrzebna, ponieważ nie da się w przepisach przewidzieć wszystkich modeli działalności i źródeł ryzyka. Jednocześnie tworzy ona ryzyko powstawania wymogów, których łączny wpływ na bank jest trudny do przewidzenia. Komisja zwraca uwagę na ograniczoną przejrzystość metod stosowanych do ustalania wymogów i wytycznych filaru drugiego, możliwość ich pokrywania się z innymi elementami ram kapitałowych oraz potrzebę bardziej przejrzystych uzasadnień decyzji. Wskazuje także na konieczność ukierunkowanego stosowania wytycznych kapitałowych i lepszej koordynacji między organami odpowiedzialnymi za wymogi mikroostrożnościowe, makroostrożnościowe i resolution.

Znaczenie tych postulatów wykracza poza techniczną zmianę metodologii. Bank powinien być w stanie zrozumieć, jakie ryzyko uzasadnia dodatkowe oczekiwanie, w jaki sposób organ ocenił jego skalę oraz jakie działania mogą doprowadzić do zmniejszenia wymogu. Jeżeli wymaganie pozostaje nieprzewidywalne albo jego związek z konkretnym ryzykiem jest słaby, bank nie może efektywnie planować kapitału ani podejmować długoterminowych decyzji. Niepewność nadzorcza staje się wtedy samodzielnym kosztem działalności. Konkurencyjność powinna zatem wpływać na jakość uzasadnienia nadzorczego. Organ nie musi wybierać rozwiązania najtańszego dla banku, ale powinien potrafić wykazać, że wybrany środek jest potrzebny, ukierunkowany i proporcjonalny. Powinien również oceniać, czy ten sam cel można osiągnąć rozwiązaniem mniej ingerującym w działalność. Jest to szczególnie istotne tam, gdzie ryzyko nie wynika z braku kapitału, lecz z jakości procesu, danych, zarządzania albo kontroli. Mechaniczne podnoszenie wymogu kapitałowego może kompensować słabość, ale nie zawsze prowadzi do jej usunięcia.

Podobna ostrożność jest potrzebna przy korzystaniu z wytycznych, zaleceń, pytań i odpowiedzi oraz nieformalnych oczekiwań. Instrumenty te mają służyć konwergencji i wyjaśnianiu stosowania prawa, ale w praktyce bywają traktowane jak wiążące normy. Komisja zapowiada wyraźniejsze rozróżnienie między wymogami, których należy przestrzegać, a niewiążącymi wytycznymi harmonizującymi sposób stosowania prawa. Jeżeli każdy dokument nadzorczy jest w praktyce stosowany jak bezwzględnie obowiązująca reguła, przestrzeń dla proporcjonalności i osądu stopniowo zanika. Bank nie analizuje wtedy, czy określone rozwiązanie jest adekwatne do jego modelu i ryzyka, lecz odtwarza oczekiwany standard w możliwie bezpieczny sposób. Z punktu widzenia nadzoru prowadzi to do formalnej jednolitości, ale niekoniecznie do lepszego zarządzania ryzykiem.

Proporcjonalność nie powinna przy tym sprowadzać się do krótszego formularza, rzadszego obowiązku sprawozdawczego albo uproszczonego dokumentu. Jeżeli mniejszy bank nadal musi utrzymywać zasadniczo tę samą architekturę zarządzania, kontroli i dokumentacji co znacznie większa grupa, zmniejsza się forma obowiązku, lecz nie jego rzeczywisty koszt. Punktem wyjścia powinny być ryzyko konkretnego banku, skala jego działalności, złożoność modelu, znaczenie systemowe i charakter klientów. Dopiero na tej podstawie należy określać, jakie procesy, narzędzia i poziomy formalizacji są potrzebne. Nie oznacza to, że mały bank powinien podlegać niższym standardom bezpieczeństwa. Może być istotny dla lokalnej gospodarki, a jego upadłość może mieć poważne skutki dla klientów i systemu gwarantowania depozytów. Proporcjonalność nie polega na akceptowaniu niedostatecznego zarządzania. Polega na wymaganiu rozwiązań odpowiadających rzeczywistemu ryzyku, a nie organizacyjnym wzorcom dużej grupy.

Jednym z najważniejszych problemów europejskich ram bankowych jest rozproszenie odpowiedzialności pomiędzy wiele organów. Wymogi kapitałowe, bufory makroostrożnościowe, MREL, oczekiwania dotyczące płynności, plany naprawy i resolution oraz obowiązki sprawozdawcze są ustanawiane przez różne instytucje realizujące własne mandaty. Każdy element może być uzasadniony, ale bank doświadcza ich łącznie. Komisja zwraca uwagę, że brak całościowego przeglądu prowadzi do powielania wymogów, niespójności oraz ograniczonej przewidywalności. Zapowiada silniejsze mechanizmy koordynacji i wymiany informacji między organami odpowiedzialnymi za nadzór mikroostrożnościowy, politykę makroostrożnościową oraz restrukturyzację i uporządkowaną likwidację. Celem ma być bardziej spójne ustalanie wymogów i uwzględnianie zarówno potrzeb całego systemu, jak i sytuacji konkretnego banku.

Z perspektywy konkurencyjności jest to jeden z najważniejszych postulatów dokumentu. Pojedynczy organ może uznać, że jego wymaganie powoduje niewielki koszt. Jeżeli jednak podobnie postąpią inne organy, łączny rezultat może znacząco ograniczać swobodę zarządzania kapitałem i działalnością. Bank nie potrzebuje jedynie jasności co do każdego wymogu z osobna. Potrzebuje przewidywalności całej struktury, w której działa. Ocena łącznego skutku powinna obejmować nie tylko poziom kapitału, lecz także koszty organizacyjne, technologiczne i sprawozdawcze. Dane nadzorcze są niezbędne, ale każda dodatkowa informacja wymaga systemów, kontroli jakości, interpretacji, pracy ekspertów i audytu. Jeżeli kilka organów żąda podobnych danych w odmiennych formatach albo według różnych definicji, koszt nie ogranicza się do przygotowania kolejnego raportu. Bank musi utrzymywać równoległe procesy i uzgodnienia, które konkurują o zasoby z inwestycjami w zarządzanie ryzykiem, obsługę klientów i technologię.

Konkurencyjność jako kryterium nadzorcze powinna więc prowadzić do pytania, czy informacja jest rzeczywiście potrzebna, czy nie została już przekazana innemu organowi i czy jej koszt pozostaje proporcjonalny do wartości dla nadzoru. Nie chodzi o ograniczanie dostępu organów do danych istotnych dla bezpieczeństwa, lecz o przyjęcie zasady, że obowiązek sprawozdawczy również wymaga uzasadnienia i okresowego przeglądu.

Sektor bankowy jest słusznie objęty rozbudowanymi wymogami dotyczącymi zarządzania, dokumentowania decyzji i odpowiedzialności osób pełniących kluczowe funkcje. Bank powinien umieć wykazać, jakie ryzyko zidentyfikował, na jakiej podstawie podjął decyzję, jakie zabezpieczenia zastosował i kto odpowiadał za proces. Jeżeli konkurencyjność ma jednak stać się rzeczywistym elementem polityki nadzorczej, podobna logika rozliczalności powinna obejmować także organy. Nie chodzi o symetrię obowiązków ani o możliwość kwestionowania każdej decyzji nadzorczej tylko dlatego, że jest kosztowna. Organ posiada mandat publiczny i musi być zdolny do szybkiej reakcji na zagrożenia. Powinien jednak potrafić wyjaśnić, jakie ryzyko uzasadnia jego oczekiwanie, dlaczego zastosowany środek jest proporcjonalny, w jaki sposób uwzględniono istniejące zabezpieczenia i jak oceniono skutki dla działalności banku.

Komisja zapowiada wzmocnienie mechanizmów rozliczalności, regularne dyskusje z Jednolitym Mechanizmem Nadzorczym i Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz analizę wpływu działań nadzorczych i resolution na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Jeżeli mechanizmy te mają mieć znaczenie, nie mogą ograniczać się do okresowego potwierdzania, że sektor pozostaje odporny. Powinny obejmować ocenę kosztów, nakładania się wymogów, skutków dla konkurencji i finansowania gospodarki oraz tego, czy cele nadzorcze można osiągać w sposób mniej złożony. Takie podejście może budzić obawę, że nadzorca stanie się nadmiernie ostrożny w podejmowaniu interwencji, obawiając się wpływu na konkurencyjność. Nie powinno to prowadzić do paraliżu. W sytuacji realnego zagrożenia stabilności organ musi działać zdecydowanie. Rozliczalność ma natomiast przeciwdziałać trwałemu przekształcaniu środków nadzwyczajnych w standardowe oczekiwania oraz dokładaniu wymogów bez oceny, czy nadal są potrzebne.

Uwzględnienie konkurencyjności wiąże się również z ryzykiem nadużycia tego pojęcia przez same banki. Każdy wymóg generujący koszt może zostać przedstawiony jako przeszkoda dla finansowania gospodarki. Każde zwiększenie kapitału może być opisane jako ograniczenie akcji kredytowej, a każdy obowiązek kontrolny jako bariera dla innowacji. Jeżeli argument o konkurencyjności byłby przyjmowany bez weryfikacji, mógłby stać się narzędziem osłabiania uzasadnionych wymogów. Banki powinny więc wykazywać wpływ regulacji lub praktyki nadzorczej w sposób konkretny. Nie wystarczy ogólne twierdzenie, że dane rozwiązanie zwiększa koszty. Należy pokazać, jakie decyzje biznesowe zmienia, jakie rodzaje finansowania ogranicza, jakie zasoby absorbuje oraz czy istnieje mniej kosztowna metoda osiągnięcia tego samego celu ostrożnościowego. Analiza powinna uwzględniać również korzyści z regulacji: niższy koszt finansowania wynikający z większego zaufania, ograniczenie ryzyka kryzysu, ochronę klientów i stabilność długoterminową.

Właściwe zastosowanie kryterium konkurencyjności wymaga zatem rozróżnienia między kosztem koniecznym dla bezpieczeństwa a kosztem wynikającym z nadmiernej złożoności, powielania wymogów albo nieproporcjonalnej praktyki. Nie każdy ciężar jest zbędny, podobnie jak nie każda ostrożność jest nadmierna. Konkurencyjność powinna zmuszać do wyważenia, a nie prowadzić do automatycznego pierwszeństwa interesu banku. Pytanie, czy konkurencyjność powinna być celem nadzoru, można więc rozumieć na dwa sposoby. Pierwszy zakłada formalną zmianę mandatów organów i ustanowienie konkurencyjności jako celu równorzędnego wobec stabilności finansowej. Taki kierunek byłby daleko idący i mógłby prowadzić do konfliktu celów w sytuacjach wymagających szybkiej interwencji. Drugi sposób nie wymaga formalnego przekształcenia podstawowej misji nadzoru. Konkurencyjność staje się w nim kryterium wykonywania mandatu: wymaga proporcjonalności, ukierunkowania na ryzyka istotne, przejrzystości metod, koordynacji wymogów oraz oceny wpływu na zdolność sektora do finansowania gospodarki.

Komunikat Komisji jest bliższy drugiemu podejściu. Nie podważa roli organów nadzoru ani potrzeby utrzymania odporności. Zapowiada natomiast bardziej aktywną ocenę funkcjonowania systemu, wpływu praktyk nadzorczych na rynek wewnętrzny oraz zgodności wytycznych i oczekiwań z zasadą proporcjonalności. Tak rozumiana konkurencyjność nie konkuruje bezpośrednio ze stabilnością. Ma zapobiegać sytuacji, w której stabilność zostaje utożsamiona z możliwie daleko idącym ograniczaniem działalności.

Odpowiedzialne ryzyko łatwiej zaakceptować przed zdarzeniem niż po jego materializacji

Największą przeszkodą w przejściu od wysokiej niechęci do ryzyka do podejścia opartego na „odpowiedzialnym i mierzonym ryzyku” nie musi być treść przepisów. Może nią być sposób, w jaki decyzje banków są oceniane po wystąpieniu negatywnego zdarzenia. Przed podjęciem decyzji łatwo zaakceptować ogólną zasadę, że działalność bankowa wiąże się z niepewnością, nie każdego ryzyka można uniknąć, a część strat jest naturalną konsekwencją finansowania gospodarki. Po materializacji ryzyka perspektywa ulega jednak zmianie. Pojawia się konkretna strata, skarga klienta, incydent technologiczny, niespłacony kredyt albo zakwestionowana decyzja. Wówczas pytanie, czy ryzyko zostało właściwie ocenione, łatwo zastąpić pytaniem, dlaczego bank nie zrobił więcej, aby mu zapobiec. Ta zmiana perspektywy ma zasadnicze znaczenie dla zachowań całej organizacji. Bank nie podejmuje decyzji wyłącznie na podstawie przewidywanego prawdopodobieństwa i potencjalnej wartości ekonomicznej. Bierze również pod uwagę to, jak decyzja zostanie oceniona po czasie, zwłaszcza jeżeli jej rezultat okaże się negatywny. Zarząd, właściciele ryzyka, funkcje kontrolne i pracownicy wiedzą, że będą musieli wykazać, dlaczego dopuścili określoną ekspozycję, zaakceptowali wyjątek, wdrożyli nową technologię albo nie zastosowali dodatkowego zabezpieczenia. Im bardziej niepewny standard późniejszej oceny, tym silniejsza staje się skłonność do wybierania rozwiązań defensywnych.

Komisja Europejska oczekuje zmiany tej kultury nie tylko po stronie regulatorów i organów nadzoru, lecz także banków, ich kadry kierowniczej, pracowników, biegłych rewidentów i księgowych. Podmioty te mają wziąć większą odpowiedzialność za stosowanie prawa według jego istoty i znaczenia konkretnego ryzyka, zamiast traktować zgodność jako procedurę polegającą na odhaczaniu kolejnych wymagań. Jednocześnie organy powinny odchodzić od ścisłego podejścia opartego na zgodności i koncentrować się na zagrożeniach rzeczywiście istotnych. Postulat ten jest uzasadniony, ale jego realizacja wymaga odpowiedzi na pytanie, według jakiego standardu będzie później oceniany bank, który skorzysta z pozostawionej mu przestrzeni dla osądu. Jeżeli organ, audytor albo sąd zaakceptują podejście oparte na istotności tylko do momentu wystąpienia problemu, racjonalną reakcją banku będzie dalsze stosowanie modelu defensywnego. Organizacja nie będzie kierowała się formalnie nakazem zerowej tolerancji dla ryzyka, ale w praktyce będzie próbowała zgromadzić możliwie największą liczbę zabezpieczeń, akceptacji i dokumentów, aby przygotować się na ocenę dokonywaną już ze znajomością rezultatu.

Pierwszym warunkiem odpowiedzialnego podejmowania ryzyka jest odróżnienie negatywnego rezultatu od wadliwego procesu decyzyjnego. Decyzja może być racjonalna na podstawie informacji dostępnych w chwili jej podjęcia, a mimo to prowadzić do straty. Z kolei decyzja podjęta nierzetelnie może zakończyć się sukcesem wyłącznie wskutek okoliczności, których bank nie przewidział. Ocena jakości zarządzania nie powinna więc zależeć wyłącznie od końcowego rezultatu. W działalności kredytowej jest oczywiste, że część finansowanych klientów nie wykona zobowiązań. Bank nie może przewidzieć wszystkich zmian sytuacji gospodarczej, utraty kluczowego kontrahenta, nieoczekiwanej zmiany technologii, błędu zarządczego po stronie kredytobiorcy czy zdarzenia geopolitycznego. Prawidłowa ocena zdolności kredytowej i zabezpieczeń zmniejsza prawdopodobieństwo straty, ale go nie eliminuje. Jeżeli każdy niespłacony kredyt byłby traktowany jako dowód niewłaściwej decyzji, racjonalna polityka banku musiałaby zmierzać do finansowania wyłącznie podmiotów, których ryzyko jest minimalne. Taki model ograniczyłby jednak dostęp do kredytu właśnie tym przedsiębiorstwom, które potrzebują go do inwestowania i rozwoju.

Analogiczne rozróżnienie jest potrzebne w zarządzaniu ryzykiem operacyjnym i technologicznym. Bank może stosować adekwatne zabezpieczenia, przeprowadzać testy, monitorować dostawców i utrzymywać plany ciągłości działania, a mimo to doświadczyć awarii albo skutecznego cyberataku. Nie każdy incydent oznacza, że system kontroli był niewłaściwy. Pytanie powinno dotyczyć tego, czy bank prawidłowo rozpoznał zagrożenie, zastosował środki proporcjonalne do jego skali, monitorował zmieniające się warunki i potrafił ograniczyć skutki zdarzenia. Oczekiwanie absolutnej niezawodności prowadziłoby do kosztów niewspółmiernych do korzyści, a mimo to nie dawałoby gwarancji wyeliminowania każdego incydentu. Podobny problem występuje przy wdrażaniu nowych technologii, w szczególności systemów wykorzystujących sztuczną inteligencję. Bank może przeprowadzić ocenę ryzyka, testy jakości danych i modeli, ustanowić zasady nadzoru człowieka oraz mechanizmy monitorowania, lecz nie będzie w stanie przewidzieć każdego przyszłego błędu. Jeżeli pojedynczy nieprawidłowy rezultat automatycznie prowadziłby do wniosku, że bank nie powinien był wdrożyć rozwiązania, instytucje będą ograniczały zastosowanie nowych technologii do przypadków o marginalnym znaczeniu. Formalnie pozostaną otwarte na innowacje, ale w praktyce nie podejmą ryzyka związanego z ich realnym wykorzystaniem.

Właściwa ocena powinna zatem rozróżniać co najmniej cztery sytuacje. Pierwszą jest ryzyko, którego bank nie rozpoznał, mimo że przy zachowaniu należytej staranności powinien był je zidentyfikować. Drugą jest ryzyko rozpoznane, ale nieprawidłowo ocenione albo objęte nieadekwatnymi zabezpieczeniami. Trzecią jest świadomie zaakceptowane ryzyko rezydualne, którego materializacja mieściła się w granicach przewidzianego scenariusza. Czwartą jest zdarzenie, którego racjonalnie nie można było przewidzieć na podstawie dostępnych informacji. Sytuacje te nie powinny prowadzić do takiej samej oceny odpowiedzialności banku.

Po materializacji ryzyka informacje dostępne w chwili podejmowania decyzji są nieświadomie oceniane przez pryzmat tego, co wydarzyło się później. Sygnały, które wcześniej były niejednoznaczne, zaczynają wyglądać jak oczywiste ostrzeżenia. Scenariusz, który był jednym z kilku możliwych, wydaje się tym, który bank powinien był uznać za najbardziej prawdopodobny. Działanie niewdrożone przed zdarzeniem zaczyna być postrzegane jako naturalne i konieczne zabezpieczenie. Takie retrospektywne rozumowanie jest szczególnie silne w instytucjach regulowanych. Po wystąpieniu straty łatwo odtworzyć dodatkową kontrolę, która mogłaby jej zapobiec. Po wykryciu oszustwa można wskazać kolejną regułę monitorowania. Po skardze klienta można dopisać dodatkowe ostrzeżenie. Po awarii można ustanowić nowy poziom redundancji. Każda z tych reakcji może być uzasadniona jako element wyciągania wniosków ze zdarzenia. Problem pojawia się wtedy, gdy samo istnienie możliwego dodatkowego zabezpieczenia jest traktowane jako dowód, że wcześniejszy system był niewystarczający.

Nie istnieje bowiem proces, którego nie można rozbudować po wystąpieniu problemu. Każdej kontroli można dodać kolejną. Każdą decyzję można poddać dodatkowej akceptacji. Każdy model można częściej walidować. Każdą instrukcję można uzupełnić o kolejne przypadki. Jeżeli standardem oceny staje się pytanie, czy można było zrobić więcej, odpowiedź niemal zawsze będzie twierdząca. Nie oznacza to jednak, że dodatkowe działanie było racjonalne przed zdarzeniem, gdy należało uwzględnić jego koszt, prawdopodobieństwo ryzyka i dostępne zasoby. Model odpowiedzialnego ryzyka wymaga zatem oceny decyzji ex ante. Organ, audytor albo rada nadzorcza powinni odtworzyć warunki istniejące w chwili podjęcia decyzji: zakres dostępnych informacji, jakość danych, rozpoznane scenariusze, prawdopodobieństwo zagrożenia, koszt możliwych zabezpieczeń i wpływ ich zastosowania na działalność. Dopiero na tej podstawie można stwierdzić, czy decyzja była rozsądna. Sama wiedza, że negatywny scenariusz się zrealizował, nie może automatycznie podwyższać standardu staranności obowiązującego wcześniej.

Nie oznacza to, że bank może powołać się na niepewność, aby usprawiedliwić brak analizy. Im większe potencjalne skutki, tym wyższy powinien być poziom staranności, jakości danych i zaangażowania organów. Przestrzeń dla osądu nie zwalnia z obowiązku przeprowadzenia rzetelnego procesu. Chroni jedynie przed oceną, która utożsamia prawidłowo podjęte ryzyko z błędem wyłącznie dlatego, że zakończyło się ono stratą.

Odpowiedzią organizacji na ryzyko późniejszej oceny jest zwykle rozbudowa dokumentacji. Skoro trzeba będzie wyjaśnić decyzję, bank tworzy kolejne formularze, opinie, akceptacje i protokoły. Dokumentowanie ma niewątpliwą wartość. Pozwala odtworzyć przesłanki decyzji, przypisać odpowiedzialność, zapewnić ciągłość procesu oraz wykazać, że określone ryzyko zostało świadomie rozpoznane. Bez dokumentacji trudno odróżnić odpowiedzialny osąd od arbitralności. Problem zaczyna się wtedy, gdy ilość dokumentacji zostaje utożsamiona z jakością decyzji. Organizacja może posiadać obszerny materiał, w którym każda funkcja potwierdziła udział w procesie, a mimo to nie przeprowadzić rzeczywistego wyważenia ryzyka i korzyści. Poszczególne opinie mogą powtarzać ogólne zastrzeżenia, nie wskazując, które ryzyka są najważniejsze ani jaki poziom pozostaje akceptowalny. Komitet może zatwierdzić decyzję, ale nie przejąć odpowiedzialności za jej gospodarczy sens. Formalna kompletność nie gwarantuje, że ktokolwiek dokonał rzeczywistego osądu.

W kulturze defensywnej dokumentacja pełni często przede wszystkim funkcję dowodową. Ma wykazać, że ryzyko zostało przekazane wyżej, funkcja kontrolna zgłosiła zastrzeżenie, a decyzja została zaakceptowana przez odpowiedni poziom zarządzania. Każdy uczestnik chroni własny zakres odpowiedzialności, lecz całość procesu może prowadzić do jej rozmycia. Im więcej akceptacji, tym trudniej ustalić, kto rzeczywiście uznał, że ryzyko jest warte podjęcia i dlaczego. Odpowiedzialne ryzyko wymaga dokumentacji o innym charakterze. Powinna ona przedstawiać istotę decyzji, główne scenariusze, przyjęte założenia, poziom niepewności, zastosowane zabezpieczenia, ryzyko rezydualne oraz powody jego akceptacji. Powinna także wskazywać warunki, których zmiana wymaga ponownej oceny. Nie musi natomiast odtwarzać każdego możliwego ryzyka ani tworzyć złudzenia, że decyzja została całkowicie zabezpieczona.

Jeżeli zmiana postulowana przez Komisję ma być realna, również organy nadzoru i audytorzy muszą akceptować dokumentację opartą na istotności. Nie mogą oczekiwać jednocześnie mniejszej formalizacji i pełnego materiału dowodowego odpowiadającego modelowi maksymalnej ostrożności. Bank, któremu pozostawiono większą przestrzeń dla osądu, musi wiedzieć, jak wykazać racjonalność decyzji bez odtwarzania rozbudowanej procedury kontrolnej.

Kultura nadmiernej ostrożności jest wzmacniana przez asymetrię odpowiedzialności wewnątrz organizacji. Pracownik, członek komitetu, osoba zarządzająca funkcją kontrolną albo członek zarządu może ponosić wyraźną odpowiedzialność za decyzję, która doprowadzi do straty. Znacznie rzadziej jest rozliczany z działalności, której bank nie podjął, albo z korzyści, których nie osiągnął wskutek nadmiernego konserwatyzmu. W takiej sytuacji zachowanie racjonalne dla osoby może być nieoptymalne dla instytucji. Jeżeli pracownik zaakceptuje niestandardowego klienta i wystąpi problem, jego decyzja zostanie przeanalizowana. Jeżeli odmówi klientowi, potencjalna utrata przychodu i wartości relacji pozostanie trudna do wykazania. Jeżeli funkcja kontrolna zgodzi się na wyjątek, może później tłumaczyć jego zasadność. Jeżeli zażąda dodatkowego zabezpieczenia albo odmówi zgody, będzie mogła wykazać ostrożność. Jeżeli zarząd zatwierdzi inwestycję technologiczną, której rezultat okaże się słabszy od zakładanego, decyzja może zostać zakwestionowana. Jeżeli jej nie zatwierdzi, koszt narastającego zapóźnienia ujawni się stopniowo i będzie trudniejszy do przypisania konkretnej decyzji.

Właśnie dlatego formalne deklarowanie apetytu na ryzyko nie wystarcza. Apetyt musi zostać przełożony na system odpowiedzialności i bodźców. Organizacja powinna rozliczać nie tylko przekroczenia ustalonych limitów, ale również konsekwencje nadmiernej ostrożności. Oznacza to potrzebę analizowania odmów finansowania, niewykorzystanych możliwości biznesowych, czasu trwania procesów decyzyjnych oraz kosztu dodatkowych kontroli. Nie po to, aby zmuszać pracowników do podejmowania ryzyka, lecz aby zrównoważyć model, w którym niemal każde działanie ograniczające ryzyko jest łatwiejsze do obrony niż jego świadoma akceptacja. Szczególna odpowiedzialność spoczywa w tym zakresie na zarządzie. To zarząd powinien określać, jakie ryzyko bank jest gotowy podejmować dla realizacji strategii, i zapewniać, aby funkcje kontrolne nie przekształcały się w organy decydujące o kierunkach działalności. Compliance, zarządzanie ryzykiem i audyt powinny identyfikować zagrożenia, oceniać adekwatność mechanizmów i wskazywać niezgodności. Nie powinny jednak zastępować organu odpowiedzialnego za podjęcie świadomej decyzji gospodarczej.

Jednocześnie zarząd nie może przenosić na funkcje kontrolne odpowiedzialności za decyzje, których sam nie chce podjąć. Częstym źródłem defensywnego modelu jest oczekiwanie jednoznacznej odpowiedzi: czy dane działanie jest bezpieczne, zgodne i pozbawione ryzyka. Jeżeli funkcja kontrolna nie może udzielić takiej gwarancji, rekomenduje rozwiązanie najbardziej ostrożne. Właściwy model powinien przedstawiać ryzyka i granice dopuszczalnego działania, natomiast decyzja o ich akceptacji powinna pozostać po stronie właściwego organu biznesowego lub zarządczego.

Każde istotne zdarzenie powinno zostać przeanalizowane. Bank musi ustalić przyczyny, sprawdzić skuteczność zabezpieczeń i zdecydować, czy proces wymaga zmiany. Nie można jednak przyjmować, że prawidłową odpowiedzią jest zawsze dołożenie kolejnej kontroli. Czasem zdarzenie potwierdza, że ryzyko rezydualne rzeczywiście istnieje i powinno pozostać zaakceptowane. Czasem potrzebna jest zmiana danych albo sposobu monitorowania, a nie rozbudowa akceptacji. Czasem koszt pełnego zapobieżenia zdarzeniu byłby większy niż jego oczekiwany skutek. Doświadczenie organizacyjne sprzyja narastaniu procedur. Po każdym incydencie łatwiej dodać nowy wymóg niż usunąć dotychczasowy. Nowa kontrola ma konkretne uzasadnienie w zdarzeniu, które właśnie wystąpiło. Stara kontrola trwa natomiast dlatego, że jej usunięcie wymagałoby wykazania, iż ryzyko już nie istnieje albo może być zarządzane inaczej. W ten sposób procesy stają się coraz bardziej złożone, nawet jeżeli część zabezpieczeń dubluje się albo utraciła znaczenie.

Odpowiedzialne podejście wymaga więc nie tylko analizy incydentów, lecz także okresowego przeglądu całej architektury kontroli. Bank powinien badać, czy poszczególne działania nadal odpowiadają istotnemu ryzyku, czy ich koszt pozostaje proporcjonalny oraz czy nie ograniczają nadmiernie zdolności do działania. Podobny obowiązek powinien dotyczyć regulatorów i organów nadzoru. Wymóg wprowadzony w odpowiedzi na historyczny problem nie powinien trwać bezterminowo tylko dlatego, że jego usunięcie mogłoby zostać odczytane jako zmniejszenie bezpieczeństwa. Bez zmiany standardu oceny odpowiedzialne ryzyko pozostanie zatem deklaracją. Dobra decyzja nie jest decyzją gwarantującą dobry rezultat. Jest decyzją opartą na wystarczających informacjach, adekwatnym procesie, właściwym przypisaniu odpowiedzialności i świadomej akceptacji ryzyka rezydualnego. Bank powinien odpowiadać za brak rozpoznania istotnego ryzyka, nierzetelną analizę, ignorowanie sygnałów ostrzegawczych, nieadekwatne zabezpieczenia oraz brak reakcji na zmianę okoliczności. Nie powinien natomiast być rozliczany tak, jakby jego obowiązkiem było wyeliminowanie każdej możliwości straty.

Najtrudniejsza konsekwencja kierunku wskazanego przez Komisję nie polega więc na obniżeniu wymogów ani ograniczeniu liczby wytycznych. Polega na zaakceptowaniu, że prawidłowo zarządzany sektor bankowy nadal będzie ponosił straty, doświadczał incydentów i podejmował decyzje, których rezultat nie zawsze okaże się korzystny. Odporność nie oznacza braku takich zdarzeń. Oznacza zdolność do ich absorpcji, wyciągania wniosków i dalszego finansowania gospodarki.

Nie mniej bezpieczeństwa, lecz bezpieczeństwo lepiej skalibrowane

Krytyka nadmiernej ostrożności łatwo prowadzi do fałszywej alternatywy. Skoro kolejne warstwy wymogów mogą ograniczać finansowanie gospodarki, innowacje i zdolność banków do podejmowania odpowiedzialnego ryzyka, najprostszą odpowiedzią wydaje się zmniejszenie obciążeń regulacyjnych. Taki wniosek byłby jednak zbyt daleko idący. Problemem nie jest sam wysoki poziom bezpieczeństwa, lecz sposób jego osiągania. Nie chodzi o to, aby sektor bankowy był mniej odporny, lecz aby regulacja i nadzór skuteczniej odróżniały zabezpieczenia rzeczywiście potrzebne od takich, których dodatkowy wkład w bezpieczeństwo pozostaje niewielki w stosunku do kosztów. Komisja Europejska ujmuje to rozróżnienie jednoznacznie. Uproszczenie ram może przynieść wymierne korzyści bankom i organom nadzoru bez osłabiania odporności. Ograniczenie złożoności nie powinno jednak prowadzić do deregulacji, która podważa podstawy stabilności sektora, ponieważ odporność pozostaje warunkiem jego konkurencyjności. Komisja nie proponuje odwrócenia reform przeprowadzonych po globalnym kryzysie finansowym. Zapowiada raczej ponowną ocenę ich wzajemnych oddziaływań, usunięcie nakładania się wymogów, zwiększenie proporcjonalności oraz ograniczenie zbędnych i powtarzających się obowiązków, w szczególności sprawozdawczych, które nie przyczyniają się proporcjonalnie do wzrostu odporności lub integracji rynku.

Właściwym kierunkiem nie jest więc zastąpienie ostrożności deregulacją, lecz zastąpienie ostrożności mechanicznej ostrożnością opartą na ocenie ryzyka. Wymaga to odejścia od przekonania, że bezpieczeństwo rośnie wraz z liczbą wymogów, poziomem ich szczegółowości i zakresem dokumentacji. Regulacja może być krótsza i mniej nakazowa, a jednocześnie bardziej wymagająca, jeżeli zobowiązuje bank do dokonania rzetelnej oceny, uzasadnienia decyzji i ponoszenia odpowiedzialności za jej skutki. Z kolei bardzo rozbudowany system może tworzyć pozór kontroli, mimo że poszczególne obowiązki nakładają się na siebie, odciągają zasoby od zagrożeń istotnych i skłaniają organizację do koncentrowania się na formalnym wykonaniu procedury. Lepsza kalibracja oznacza zatem coś więcej niż ustalenie właściwego poziomu współczynników kapitałowych. Dotyczy całego sposobu budowania systemu regulacyjnego: doboru ryzyk wymagających interwencji, relacji pomiędzy różnymi wymogami, zakresu proporcjonalności, sposobu wykorzystania prawa miękkiego, standardu dokumentowania decyzji oraz odpowiedzialności banków i organów nadzoru. Jest próbą odpowiedzi na pytanie, jak utrzymać odporność bez przekształcania bezpieczeństwa w cel realizowany niezależnie od gospodarczej funkcji banku.

Każdy wymóg regulacyjny powstaje w określonym celu. Kapitał ma pokrywać straty, płynność zapewniać zdolność wykonywania zobowiązań, MREL umożliwiać przeprowadzenie resolution, bufory makroostrożnościowe ograniczać ryzyko systemowe, a obowiązki sprawozdawcze dostarczać organom informacji potrzebnych do oceny sytuacji banku. Samo wskazanie uzasadnionego celu nie przesądza jednak, że każde rozwiązanie służące jego realizacji jest proporcjonalne. W regulacji sektora finansowego często bada się, czy wymóg zmniejsza określone ryzyko. Rzadziej równie precyzyjnie analizuje się, o ile je zmniejsza, jakie koszty powoduje i czy podobny rezultat można osiągnąć w mniej ingerujący sposób. Tymczasem możliwość uzyskania dodatkowego wzrostu bezpieczeństwa nie oznacza jeszcze, że wzrost ten uzasadnia każdy koszt. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których bank spełnia już kilka wymogów odnoszących się do podobnego zagrożenia. Kolejny środek nie działa wtedy w próżni. Jego wartość należy oceniać w kontekście zabezpieczeń już istniejących. Dodatkowy kapitał może być uzasadniony, jeżeli pokrywa ryzyko nieuwzględnione w innych elementach systemu. Jeżeli jednak to samo zagrożenie zostało już uwzględnione w filarze pierwszym, wymogu filaru drugiego, buforze makroostrożnościowym i planie resolution, kolejna warstwa może prowadzić przede wszystkim do wielokrotnego pokrycia.

Podobnie jest z procesami organizacyjnymi. Dodatkowa akceptacja może ograniczyć ryzyko błędu, ale jej wartość zależy od tego, czy osoba akceptująca wnosi nową wiedzę albo rzeczywiście kwestionuje wcześniejszą ocenę. Jeżeli kolejne poziomy jedynie potwierdzają wykonanie tej samej procedury, proces staje się dłuższy, ale niekoniecznie bezpieczniejszy. Rozbudowana dokumentacja może ułatwiać odtworzenie decyzji, lecz po przekroczeniu określonego poziomu zaczyna utrudniać identyfikację jej istotnych przesłanek.

Lepsza kalibracja wymaga zatem oceny krańcowej korzyści każdego rozwiązania. Nie wystarczy wykazać, że środek pozostaje związany z bezpieczeństwem. Należy jeszcze ustalić, czy w istniejącej strukturze regulacyjnej przynosi dodatkową wartość odpowiadającą jego kosztowi. Taki sposób myślenia jest trudniejszy niż dokładanie zabezpieczeń, ponieważ wymaga zaakceptowania, że nie każda możliwa redukcja ryzyka powinna zostać zrealizowana. Oznacza świadome pozostawienie pewnego ryzyka rezydualnego, jeżeli jego dalsze ograniczanie byłoby nieproporcjonalne. Nie jest to ustępstwo wobec bezpieczeństwa. Właśnie na tym polega dojrzałe zarządzanie ryzykiem. Zasoby banku, regulatora i nadzorcy są ograniczone. Jeżeli zostaną przeznaczone na ograniczanie ryzyk marginalnych, nie będą dostępne tam, gdzie zagrożenia są większe. Dodatkowa kontrola nie jest bezpłatna tylko dlatego, że jej koszt nie występuje w postaci wymogu kapitałowego. Absorbuje uwagę zarządu, czas pracowników, środki technologiczne i zdolność organizacji do reagowania na zmiany.

Komisja wskazuje, że zarządzanie ryzykiem powinno koncentrować się na istotnych zagrożeniach i odchodzić od podejść ściśle opartych na zgodności na rzecz modelu bardziej skutecznego, całościowego i ukierunkowanego. Organy regulacyjne i nadzorcze powinny skupiać się na ryzykach mających największe znaczenie dla stabilności finansowej, zamiast utrwalać kulturę zerowej tolerancji. 

Istotność nie może jednak pozostawać wyłącznie ogólną deklaracją. Powinna wpływać na sposób tworzenia prawa, ustalania priorytetów nadzorczych, projektowania systemów kontroli i oceny naruszeń. Jeżeli każde odstępstwo ma być analizowane, dokumentowane i usuwane z taką samą intensywnością, organizacja nie działa w oparciu o ryzyko, nawet jeśli formalnie posługuje się takim językiem. Nie każda niezgodność ma taki sam wpływ na bezpieczeństwo banku, sytuację jego klientów albo stabilność systemu. Błąd techniczny w raporcie, który nie zmienia obrazu sytuacji instytucji, nie powinien być traktowany jak przekazanie danych uniemożliwiających właściwą ocenę ryzyka. Jednostkowa luka dokumentacyjna w prawidłowo wykonanym procesie ma inny ciężar niż brak procesu albo jego trwała nieskuteczność. Opóźnienie w wykonaniu obowiązku nie zawsze jest równoważne jego niewykonaniu. Regulacja oparta na istotności powinna pozwalać odróżniać te sytuacje.

Nie oznacza to akceptowania drobnych naruszeń jako pozbawionych znaczenia. Powtarzające się błędy mogą ujawnić problem systemowy, a pozornie techniczna niezgodność może w konkretnych okolicznościach stworzyć istotne zagrożenie. Właśnie dlatego istotności nie można zdefiniować wyłącznie przy pomocy jednej wartości liczbowej. Powinna uwzględniać skalę, częstotliwość, charakter obowiązku, potencjalne skutki, możliwość naprawienia problemu oraz wpływ na wiarygodność całego systemu. 

Podejście oparte na istotności wymaga również zgody na to, że część drobnych niedoskonałości pozostanie w systemie przez pewien czas. Bank może zidentyfikować setki luk o różnym znaczeniu, ale nie będzie w stanie usunąć ich jednocześnie. Powinien ustalić priorytety i najpierw zająć się tymi, które tworzą największe zagrożenie. Jeżeli organ albo audyt oczekują natychmiastowego zamknięcia każdego ustalenia, formalnie wspierają zgodność, ale praktycznie odbierają organizacji możliwość zarządzania ryzykiem według jego istotności. To samo dotyczy regulatora. Ustawodawca powinien ustalać, które ryzyka wymagają jednolitej, szczegółowej regulacji, a gdzie wystarczy norma celowościowa pozostawiająca bankowi wybór środków. Nie każdy obszar wymaga takiego samego poziomu harmonizacji. Szczegółowość może być potrzebna tam, gdzie różnice w stosowaniu prawa powodowałyby istotne zakłócenia rynku albo zagrażały ochronie klientów. W innych przypadkach może prowadzić do tworzenia reguł nieprzystających do różnorodnych modeli działalności.

Drugim filarem lepszej kalibracji jest proporcjonalność. Zasada ta jest od dawna obecna w regulacji bankowej, ale jej praktyczne zastosowanie często ogranicza się do zmniejszenia częstotliwości raportowania, liczby wymaganych informacji albo objętości dokumentów. Mniejszy bank może wykonywać obowiązek w sposób uproszczony, lecz nadal pozostaje zobowiązany do odtworzenia podstawowej architektury stworzonej dla dużej grupy o znaczeniu systemowym. Taka proporcjonalność zmniejsza część kosztów, ale nie zmienia istoty modelu. Jeżeli mała instytucja musi utrzymywać analogiczne funkcje, komitety, polityki, procesy walidacyjne i warstwy kontroli, uproszczenie dokumentacyjne nie zapewni jej rzeczywiście lżejszego systemu. Koszty stałe regulacji pozostaną wysokie, a ich udział w całkowitych kosztach banku może być znacznie większy niż w dużej grupie.

Właściwie zastosowana proporcjonalność oznacza, że mniejszy i prostszy bank może wykorzystywać mniej rozbudowane narzędzia, jeżeli odpowiadają one jego profilowi ryzyka. Nie powinien być zobowiązany do tworzenia rozwiązań, których złożoność przewyższa złożoność samej działalności. Równocześnie duża instytucja nie może powoływać się na jednolite wymogi jako uzasadnienie dla ograniczenia własnej odpowiedzialności za bardziej zaawansowane zarządzanie. Proporcjonalność powinna również uwzględniać model działalności, a nie tylko wielkość bilansu. Dwie instytucje o podobnej skali mogą generować zupełnie odmienne ryzyka. Bank prowadzący prostą działalność depozytowo-kredytową na rynku lokalnym nie powinien być oceniany identycznie jak podmiot prowadzący złożoną działalność inwestycyjną, posiadający rozbudowane powiązania transgraniczne i korzystający z licznych dostawców technologicznych. Rozmiar jest ważnym kryterium, ale nie zastępuje analizy charakteru działalności.

Uproszczenie regulacji może być przedstawiane jako zmniejszenie obciążeń banków, ale w rzeczywistości wiąże się z przeniesieniem części odpowiedzialności z regulatora na instytucję. Im bardziej szczegółowe przepisy, tym łatwiej bankowi wykazać, że wykonał konkretnie wskazane czynności. Im bardziej regulacja opiera się na zasadach, istotności i proporcjonalności, tym większego znaczenia nabiera samodzielna ocena tego, jakie środki są odpowiednie. To jedna z najważniejszych konsekwencji kierunku wskazanego przez Komisję. Organy mają zmniejszać złożoność, czasochłonność i poziom szczegółowości przepisów, wytycznych oraz odpowiedzi interpretacyjnych. Banki, ich kadra kierownicza, pracownicy, biegli rewidenci i księgowi mają natomiast wziąć większą odpowiedzialność za stosowanie prawa w oparciu o istotność. Powinny również powstrzymywać się od ciągłego żądania kolejnych wytycznych w poszukiwaniu coraz większej pewności prawnej. Komisja ujmuje tę zmianę w formule, zgodnie z którą zgodność powinna opierać się na istocie prawa, a nie na procedurze odhaczania kolejnych wymogów.

Jest to założenie ambitne, ponieważ szczegółowość regulacji nie wynika wyłącznie z nadmiernej aktywności prawodawcy. Stanowi również odpowiedź na oczekiwania rynku. Banki chcą znać dokładny sposób realizacji obowiązku, funkcje kontrolne oczekują jednoznacznego standardu, audyt poszukuje kryterium pozwalającego ocenić zgodność, a nadzorcy dążą do konwergencji praktyk. Każda strona może racjonalnie domagać się większej precyzji, ale suma tych oczekiwań prowadzi do systemu, w którym coraz mniej miejsca pozostaje na ocenę własną. Uproszczenie będzie więc możliwe tylko wtedy, gdy banki zaakceptują, że nie każda decyzja zostanie wcześniej potwierdzona przez regulatora. Będą musiały interpretować normę, ustalać, które ryzyka są istotne, dobierać proporcjonalne środki i dokumentować uzasadnienie. Oznacza to większą niepewność, ale również większą możliwość dostosowania rozwiązania do własnego modelu.

Po stronie regulatora i nadzorcy musi temu odpowiadać gotowość do akceptowania racjonalnie uzasadnionych różnic. Jeżeli odstępstwo od rozwiązania wskazanego w wytycznej będzie automatycznie traktowane jako podejrzane, banki nadal będą stosować ją jak przepis bezwzględnie obowiązujący. Formalne rozróżnienie między wymaganiem a niewiążącym standardem nie wystarczy. Potrzebna jest praktyka, w której rozwiązanie alternatywne jest rzeczywiście dopuszczalne, o ile prowadzi do osiągnięcia wymaganego rezultatu. Więcej odpowiedzialności oznacza zarazem, że uproszczenie nie powinno być utożsamiane z mniejszą rozliczalnością. Bank musi potrafić wykazać, dlaczego przyjął określone rozwiązanie, jakie ryzyko rozpoznał, jakie alternatywy rozważył i dlaczego zaakceptował ryzyko rezydualne. Różnica polega na tym, że dokumentacja ma przedstawiać rzeczywisty proces osądu, a nie jedynie potwierdzać wykonanie listy formalnych czynności.

Komisja słusznie opisuje konkurencyjność jako wspólną odpowiedzialność. Nie da się stworzyć lepiej skalibrowanego systemu przez jednostronną zmianę zachowania tylko jednej grupy uczestników. Jeżeli prawodawca uprości przepisy, ale nadzorca odtworzy ich szczegółowość w oczekiwaniach, złożoność nie zmniejszy się. Jeżeli nadzorca pozostawi bankowi przestrzeń dla osądu, ale audyt będzie oczekiwał pełnego wykonania każdego elementu niewiążącej wytycznej, organizacja zachowa model defensywny. Jeżeli natomiast organy ograniczą szczegółowość, lecz bank będzie zwracał się o interpretację każdego przypadku, system ponownie zacznie produkować kolejne warstwy wskazówek. 

Zmiana po stronie regulatorów powinna obejmować większą dyscyplinę w tworzeniu nowych przepisów i aktów poziomu drugiego. Mandaty dla EUNB powinny być precyzyjne, a standardy techniczne nie powinny uzupełniać regulacji o elementy, które nie wynikają z prawodawstwa podstawowego. Wytyczne powinny służyć rzeczywistej konwergencji, a nie budowaniu równoległego zbioru norm. Pytania i odpowiedzi powinny wyjaśniać istniejące wymagania, a nie tworzyć nowe obowiązki poza procesem legislacyjnym.

Zmiana po stronie nadzoru wymaga koncentrowania się na ryzykach istotnych, proporcjonalnego stosowania instrumentów i uzasadniania oczekiwań. Organ powinien oceniać skuteczność systemu banku, a nie tylko podobieństwo jego rozwiązań do praktyki uznanej za standardową. Powinien także akceptować, że odpowiedzialne podejście do ryzyka nie zawsze prowadzi do uniknięcia straty.

Zmiana po stronie audytu oznacza przejście od weryfikacji kompletności kontroli do oceny ich adekwatności. Audyt powinien badać, czy organizacja rozpoznaje najważniejsze zagrożenia, czy odpowiedzialność została właściwie przypisana i czy proces decyzyjny jest racjonalny. Nie powinien automatycznie rekomendować dodatkowego mechanizmu tylko dlatego, że może on ograniczyć możliwość wystąpienia kolejnego błędu.

Największa zmiana musi jednak nastąpić po stronie zarządów banków. To one powinny przyjąć odpowiedzialność za wyważenie bezpieczeństwa, rentowności i funkcji gospodarczej. Nie mogą oczekiwać, że regulator, nadzorca albo compliance określą, jakie ryzyko bank ma podjąć. Funkcje kontrolne dostarczają oceny i ustanawiają granice, ale nie powinny zastępować decyzji zarządczej. Uproszczony system wymaga silniejszego ładu wewnętrznego, ponieważ większa swoboda bez jasnej odpowiedzialności mogłaby prowadzić nie do lepszego zarządzania, lecz do arbitralności.

Skuteczność zapowiadanych reform nie powinna być oceniana przez liczbę uchylonych obowiązków, skróconych formularzy albo zmniejszoną objętość aktów prawnych. System może stać się formalnie prostszy, a jednocześnie pozostać równie uciążliwy, jeżeli szczegółowe wymagania przeniosą się do wytycznych, praktyki nadzorczej, audytu oraz procedur wewnętrznych banków. Rzeczywistą miarą uproszczenia będzie to, czy banki mogą przeznaczać więcej zasobów na zarządzanie istotnymi ryzykami zamiast na utrzymywanie równoległych procesów zgodności. Znaczenie będzie miało także to, czy potrafią podejmować decyzje szybciej bez rezygnowania z jakości ich analizy oraz czy mniejsze instytucje otrzymają system odpowiadający ich skali i modelowi działalności.

W obszarze nadzoru sukces powinien oznaczać większą przewidywalność wymogów, lepszą koordynację organów i wyraźniejsze uzasadnianie ingerencji. Nie chodzi o mniejszą liczbę interwencji niezależnie od sytuacji, lecz o koncentrację na tych działaniach, które rzeczywiście wzmacniają odporność. W obszarze finansowania gospodarki istotne będzie natomiast to, czy zmiana kalibracji przełoży się na większą zdolność banków do obsługi przedsiębiorstw, projektów infrastrukturalnych, transformacji energetycznej i innowacji bez prowadzenia do pogorszenia standardów kredytowych. Lepsza kalibracja nie polega na prostym wyborze niższego poziomu bezpieczeństwa. Polega na utrzymaniu tych zabezpieczeń, które rzeczywiście pozwalają bankom absorbować straty i przetrwać kryzys, przy jednoczesnym ograniczeniu wymogów nieproporcjonalnych, powtarzalnych albo odrywających uwagę od zagrożeń istotnych. Wymaga pozostawienia bankom przestrzeni dla odpowiedzialnego osądu, ale także gotowości do rozliczania ich z jakości tego osądu.

Bezpieczeństwo nie powinno być mierzone liczbą sytuacji, w których bank uniknął podjęcia ryzyka. Powinno być oceniane przez zdolność instytucji do rozpoznawania ryzyka, przyjmowania go w granicach własnej odporności i dalszego działania po jego materializacji. Dopiero wtedy regulacja wzmacnia bank nie tylko jako bilans zdolny wytrzymać straty, lecz także jako instytucję zdolną finansować gospodarkę.

Bezpieczny sektor musi być zdolny do podejmowania ryzyka

Bank może być zbyt bezpieczny, jeżeli bezpieczeństwo osiąga przede wszystkim przez ograniczanie działalności, unikanie trudniejszych klientów, rezygnację z innowacji oraz wybieranie wyłącznie takich decyzji, które najłatwiej obronić po czasie. Taki bank może utrzymywać bardzo dobre wskaźniki kapitałowe, płynnościowe i jakościowe, a jednocześnie coraz słabiej realizować funkcję, dla której istnieje. Bezpieczeństwo mierzone wyłącznie zdolnością do unikania strat nie mówi bowiem, czy instytucja jest zdolna finansować przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe, inwestycje infrastrukturalne, transformację technologiczną i inne przedsięwzięcia obarczone nieuniknioną niepewnością. Nie oznacza to, że europejski sektor bankowy potrzebuje mniej odporności. Reformy przeprowadzone po globalnym kryzysie finansowym zwiększyły zdolność banków do absorbowania strat i sprawiły, że w kolejnych okresach napięć sektor mógł pełnić funkcję stabilizującą. Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy sukces tych reform prowadzi do przekonania, że właściwą odpowiedzią na każde nowe zagrożenie jest następny wymóg, bufor, proces albo poziom kontroli. Odporność jest warunkiem konkurencyjności, ale nie może być budowana bez uwzględnienia kosztu kolejnych zabezpieczeń oraz ich wpływu na zdolność banków do działania.

Właśnie dlatego komunikat Komisji Europejskiej jest tak istotny. Nie proponuje prostego odwrócenia dotychczasowej polityki ostrożnościowej. Wskazuje natomiast, że europejskie banki są już odporne i rentowne, a kolejnym wyzwaniem staje się ich zdolność do finansowania wzrostu, innowacji i strategicznych potrzeb Unii. Komisja mówi wprost o odejściu od wysokiej niechęci do ryzyka na rzecz „odpowiedzialnego i mierzonego ryzyka” oraz o potrzebie przeciwdziałania kulturze zerowej tolerancji dla ryzyka, jeżeli ogranicza ona wspieranie działalności gospodarczej. Konkretne środki służące realizacji tego kierunku mają zostać przedstawione w pierwszym kwartale 2027 r. Oznacza to zmianę sposobu stawiania pytań regulacyjnych. Nie wystarczy już badać, czy określony wymóg zwiększa bezpieczeństwo. Trzeba również ocenić, jaki jest jego dodatkowy wkład w odporność, jak oddziałuje z innymi zabezpieczeniami i jakie zachowania wywołuje po stronie banków. Wymóg może być racjonalny rozpatrywany osobno, a mimo to prowadzić do nieproporcjonalnego rezultatu jako część większego systemu. Podobnie praktyka nadzorcza może być uzasadniona troską o bezpieczeństwo konkretnej instytucji, a jednocześnie skłaniać cały sektor do ograniczenia finansowania, koncentracji na podobnych aktywach albo rezygnacji z działalności wymagającej większego osądu.

Konkurencyjność powinna więc być rozumiana jako jedno z kryteriów jakości regulacji i nadzoru, a nie jako argument przemawiający za ochroną zysków banków. Nie chodzi o to, aby interes akcjonariuszy automatycznie przeważał nad stabilnością, ochroną deponentów lub prawami klientów. Chodzi o to, aby sektor posiadał kapitał, technologię, kompetencje i przestrzeń decyzyjną pozwalające mu trwale finansować gospodarkę. Regulacja, która utrzymuje banki w doskonałej kondycji ostrożnościowej, ale systematycznie ogranicza ich zdolność do wykonywania tej funkcji, realizuje bezpieczeństwo w sposób zbyt wąski. Najtrudniejszym elementem zmiany nie będzie jednak sama modyfikacja współczynników, buforów czy obowiązków sprawozdawczych. Będzie nim zaakceptowanie, że odpowiedzialne zarządzanie ryzykiem nie gwarantuje braku negatywnych zdarzeń. Bank, który finansuje gospodarkę, będzie ponosił straty kredytowe. Instytucja inwestująca w technologię będzie doświadczała nieudanych wdrożeń i incydentów. Organizacja korzystająca z przestrzeni dla osądu będzie podejmowała decyzje, których rezultat nie zawsze okaże się korzystny. Prawidłowość tych decyzji powinna być oceniana według jakości procesu, informacji dostępnych w chwili ich podejmowania i adekwatności zastosowanych zabezpieczeń, a nie wyłącznie przez pryzmat późniejszego skutku.Bez takiej zmiany standardu oceny kultura odpowiedzialnego ryzyka pozostanie deklaracją. Banki nadal będą wybierały rozwiązania najłatwiejsze do obrony, funkcje kontrolne będą rekomendowały kolejne zabezpieczenia, a nadzorcy będą mieli silniejszy bodziec do oczekiwania nadmiernej ostrożności niż do tolerowania racjonalnie uzasadnionego ryzyka. Każda materializacja ryzyka stanie się argumentem za dalszym zaostrzaniem, natomiast koszt działalności, której nie podjęto, pozostanie rozproszony i niewidoczny. Bezpieczny sektor bankowy nie jest zatem sektorem, w którym ryzyko nie występuje. Jest sektorem, który potrafi je rozpoznawać, wyceniać, ograniczać i świadomie akceptować, a następnie absorbować skutki jego materializacji bez utraty zdolności do dalszego działania. Dopiero takie bezpieczeństwo rzeczywiście wzmacnia konkurencyjność. Nie chroni banku przed każdą stratą, lecz pozwala mu podejmować ryzyko potrzebne gospodarce, przetrwać niepowodzenia i nadal finansować